對于屢屢撞入公眾視野的稀土問題，監(jiān)管部門也有一肚子“苦水”要倒：鑒于南方稀土礦埋藏淺、易開采的分布狀況，監(jiān)管本身就是個難題；而法律法規(guī)的缺失，更是讓打擊“黑稀土”陷入執(zhí)法困境
　　“這3年以來，國家對稀土的開采和管理越來越重視了！但就目前情況來看，‘黑稀土’是個始終繞不開的話題。”
　　9月24日，坐落在北京市萬壽路27號的工信部辦公大樓里，原材料司稀土處處長施耀強(qiáng)向法治周末記者坦言，對“黑稀土”的打擊一直是個難題。
　　同一天，由法治周末記者采寫的報道《“黑稀土”的“洗白”路》，揭秘了7家企業(yè)收售非法盜采和來源不明的稀土礦產(chǎn)品，充當(dāng)“黑稀土”“逍遙”市場的“洗白”工具，在社會上引起廣泛關(guān)注。
　　“盡管這幾年打擊力度在不斷加大，但‘黑稀土’的開采和買賣問題一直都像痼疾一樣的存在。”這份困擾了施耀強(qiáng)許久的苦惱，在近一段時間，更是頻繁壓上他的眉間、心頭。
　　“福建省龍巖市公安機(jī)關(guān)最近破獲了一起稀土買賣案，卻始終找不到特別合適的法條來定罪。”施耀強(qiáng)眉頭緊鎖，“在打擊‘黑稀土’的交易上，我國現(xiàn)行法律還是一片空白！”
　　現(xiàn)行法律存在漏洞
　　2011年5月19日，國務(wù)院發(fā)布“12號文”，即《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《意見》)。
　　《意見》明確規(guī)定，要用1至2年時間，建立起規(guī)范有序的稀土資源開發(fā)、冶煉分離和市場流通秩序，使資源無序開采、生態(tài)環(huán)境惡化、生產(chǎn)盲目擴(kuò)張和出口走私猖獗的狀況得到有效遏制。
　　如今，3年時間匆匆而逝，“黑稀土”的打擊行動卻始終受到桎梏。
　　據(jù)施耀強(qiáng)介紹，近段時間，龍巖市公安局打掉了盤踞龍巖已久的“黑稀土”買賣團(tuán)伙，涉案人數(shù)達(dá)5人，涉案金額超過1億元。
　　“本來是挺值得慶賀的一件事，但公安機(jī)關(guān)卻一直難以找到合適的罪名來追責(zé)。”施耀強(qiáng)稱，“礦產(chǎn)資源法只對開采環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)制，涉及不到買賣環(huán)節(jié)。”
　　礦產(chǎn)資源法第十七條規(guī)定，國家對國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟(jì)具有重要價值的礦區(qū)和國家規(guī)定實行保護(hù)性開采的特定礦種，實行有計劃的開采；未經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門批準(zhǔn)，任何單位和個人不得開采。
　　同時，第三十九條提出，違反本法規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自進(jìn)入國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟(jì)具有重要價值的礦區(qū)范圍采礦的，擅自開采國家規(guī)定實行保護(hù)性開采的特定礦種的，責(zé)令停止開采、賠償損失，沒收采出的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款；拒不停止開采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，依照刑法第一百五十六條的規(guī)定對直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。
　　單位和個人進(jìn)入他人依法設(shè)立的國有礦山企業(yè)和其他礦山企業(yè)礦區(qū)范圍內(nèi)采礦的，依照前款規(guī)定處罰。
　　“這兩條規(guī)定確實在源頭上遏制了‘黑稀土’的出爐。但總有漏網(wǎng)之魚存在，這些漏網(wǎng)的‘黑稀土’進(jìn)入了買賣環(huán)節(jié)以后，要怎樣進(jìn)行追責(zé)？”施耀強(qiáng)有些憂慮。
　　“黑稀土”買賣環(huán)節(jié)的法律空白，造就了眾多稀土商貿(mào)企業(yè)違法收購“黑稀土”的溫床。
　　“龍巖這個案子也遇到了同樣的問題，最后他們(龍巖市公安局)是以非法經(jīng)營罪來界定的。”施耀強(qiáng)說。
　　非法經(jīng)營罪，是指未經(jīng)許可經(jīng)營限制經(jīng)營、買賣的物品、許可證或批文，以及其他如電信業(yè)、證券、期貨業(yè)等的非法經(jīng)營，擾亂市場秩序、情節(jié)嚴(yán)重的行為。
　　刑法第二百二十五條規(guī)定，有上述非法經(jīng)營行為之一，擾亂市場秩序，情節(jié)嚴(yán)重的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處違法所得一倍以上五倍以下罰金；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處5年以上有期徒刑，并處違法所得一倍以上五倍以下罰金或者沒收財產(chǎn)。
　　然而，據(jù)法治周末記者了解，除去在1991年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于將鎢、錫、銻、離子型稀土礦產(chǎn)列為國家實行保護(hù)性開采特定礦種的通知》中提出，離子型稀土礦產(chǎn)品的國內(nèi)銷售，由國務(wù)院稀土領(lǐng)導(dǎo)小組制定指令性計劃，統(tǒng)一管理，嚴(yán)禁自由買賣之外，我國目前并沒有明確的法律或行政法規(guī)對“黑稀土”買賣是否違法進(jìn)行定義。
　　“通知夠不上法律和法規(guī)的范疇。”德衡律師集團(tuán)(北京)律師張興寬解釋道，“由此扣上非法經(jīng)營的罪名恐怕有些牽強(qiáng)。”
　　在他看來，收購、倒賣“黑稀土”的行為，實質(zhì)上可劃作銷贓行為。“這是目前唯一比較適用于‘黑稀土’買賣的規(guī)定了。”
　　面對稀土管理此起彼伏的法律難題，施耀強(qiáng)也回應(yīng)道，由工信部牽頭擬定的《稀有金屬管理條例》正在不斷加速推進(jìn)當(dāng)中，“我們爭取盡快打破這個尷尬的境地”。
　　南方礦陷管理難題
　　“都說北有包頭，南有贛州。但是很多人都不知道，法律缺失是一方面，南方稀土礦的復(fù)雜情況，也給我們的稀土管理出了很大一個難題。”施耀強(qiáng)有些憂心忡忡，“這就好比家門口有塊金地，誰能不惦記呢……”
　　中國稀土產(chǎn)業(yè)“北輕南重”的資源分布及離子型稀土的稀缺性，使南方稀土礦成為世界最大的離子型重稀土資源產(chǎn)地。而這些珍貴的稀土資源廣泛分布在我國江西、福建、湖南、廣東、廣西、云南等南方省份的崇山峻嶺之間。
　　“已經(jīng)探明的儲量，占全球離子型重稀土資源的90%以上。”施耀強(qiáng)介紹道。
　　“南方的離子型重稀土礦發(fā)現(xiàn)于上世紀(jì)70年代，與北方的稀土礦富集在一小片礦區(qū)里不同，南方的重稀土礦品位低，分布區(qū)域特別廣。”稀土永磁產(chǎn)業(yè)在線材料部負(fù)責(zé)人吳辰輝告訴法治周末記者，在江西省贛州市龍南縣等地，幾乎漫山遍野都分布著離子型重稀土資源。
　　“南方的重稀土礦埋藏淺，易開采。這也給盜采提供了很大便利。”他解釋道，有些盜采者為了盡早產(chǎn)生效益，常常會與當(dāng)?shù)卣块T相勾結(jié)，盤根錯節(jié)的利益糾葛，常常給打擊行動帶來難度。
　　“我聽說龍南縣兩年前進(jìn)行整治的時候，整治隊伍剛準(zhǔn)備從縣里出發(fā)，下面村里的非法開采礦點就知道了，最終(整治隊伍)只好又撤了回來。”吳辰輝說。
　　同時，吳辰輝提到，由于稀土礦的開采指令性計劃和生產(chǎn)指令性計劃不匹配，不能滿足市場需求，留下了分離工廠的需求空間，這也是盜采蔓延之源。
　　據(jù)贛州市地質(zhì)礦產(chǎn)局副局長徐新豐此前提供的數(shù)據(jù)，贛州市全市的稀土原礦分離冶煉能力約在兩萬噸左右，而國家每年下發(fā)給贛州的稀土礦配額卻往往不到1萬噸。“剩下的缺口只能用其他地方的資源來填補(bǔ)，盜采便隨之出現(xiàn)。”
　　在2013年5月召開的第五屆包頭稀土產(chǎn)業(yè)論壇上，中國稀土行業(yè)協(xié)會秘書長馬榮璋公開表示，2012年，南方礦產(chǎn)品指令性計劃總計1.34萬噸，而南方礦分離冶煉企業(yè)卻獲得3.32萬噸指令性計劃。
　　“根據(jù)稀土協(xié)會的統(tǒng)計分析，目前市場流通的氧化鏑有350噸，說明南方礦2012年至少生產(chǎn)了3.7萬噸，由此可以推出南方分離冶煉企業(yè)獲得的離子礦70%來源不明。”馬榮璋說。
　　資源稅上調(diào)的負(fù)效應(yīng)
　　2011年4月1日，國務(wù)院曾統(tǒng)一調(diào)整稀土礦原礦資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)。輕稀土包括氟碳鈰礦、獨居石礦為60元/噸；中重稀土包括磷釔礦、離子型稀土礦為30元/噸。
　　近日，有消息稱，美日歐訴中國稀土案中國敗訴后，國家稅務(wù)總局、工信部、財政部等部委，正在著手醞釀再度提升稀土資源稅，稀土資源稅可能在現(xiàn)行的征收標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上大幅度上調(diào)，具體比例仍在討論中。
　　施耀強(qiáng)肯定了這一說法，“從現(xiàn)階段來看，用出口的手段來控制稀土價格，恐怕已經(jīng)很難實現(xiàn)。所以，從政府的角度來看，只能夠增加稀土開采的成本，以控制稀土的價格”。
　　據(jù)中國稀土行業(yè)協(xié)會提供的數(shù)據(jù)顯示，2013年下半年以來，稀土價格正持續(xù)下降。協(xié)會發(fā)布的稀土價格指數(shù)，已經(jīng)從去年8月26日的202點，下降到今年8月的148點，市場整體呈現(xiàn)供大于求的狀態(tài)。
　　中國稀土行業(yè)協(xié)會副秘書長陳占恒告訴法治周末記者，隨著稀土價格的下降，國外的采購量較2012年已大幅增加。“2014年上半年稀土出口量增長38.3%，但出口額則較2012年的9.06億美元下降了36.7%，目前出口平均價格已經(jīng)低于2010年的平均水平。”
　　“提高資源稅確實是目前最可行的一個辦法。”施耀強(qiáng)強(qiáng)調(diào)。
　　然而，吳辰輝卻提出，目前我國合法開采的稀土原礦不僅要繳納17%的增值稅，還包括兩萬元至三萬元不等的資源稅和礦補(bǔ)費等，而非法開采企業(yè)則完全逃避了這部分稅費。“資源稅一旦提高，勢必會再次滋生‘黑稀土’的需求。”
　　對此，施耀強(qiáng)回應(yīng)道：“資源稅一直是一把雙刃劍，雖然會給‘黑稀土’帶來生存空間，但這項(資源)稅費一向由地方征收，這也給他們的(‘黑稀土’)打擊專項工作帶來資金支持，提高工作人員的積極性。”
　　“大稀土”整合尷尬推進(jìn)
　　2014年8月8日，在包頭稀土論壇上，工信部原材料工業(yè)司巡視員賈銀松表示，按照市場化的原則，工信部在充分調(diào)動各方積極性的前提下，將進(jìn)一步推進(jìn)大型稀土企業(yè)集團(tuán)的建立。
　　據(jù)法治周末記者了解，目前包頭鋼鐵(集團(tuán))有限責(zé)任公司、廈門鎢業(yè)股份有限公司和中國鋁業(yè)公司組建稀土集團(tuán)的實施方案已經(jīng)獲得工信部備案同意，根據(jù)國家“組建六大國家稀土集團(tuán)”的計劃，另外三家集團(tuán)的方案也將在下半年獲批，分別為中國五礦集團(tuán)公司、贛州稀土礦業(yè)有限公司和廣晟有色金屬股份有限公司。
　　其實，早在1998年，剛成立的國家經(jīng)貿(mào)委就曾提出要組建兩至三家大型稀土集團(tuán)，但由于利益難以協(xié)調(diào)，計劃始終沒有進(jìn)展。
　　2011年，國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》中，再次明確提出了以大型企業(yè)為主導(dǎo)的稀土行業(yè)格局這一要求。
　　施耀強(qiáng)介紹道，根據(jù)方案，中鋁將要整合四川省的樂山盛和稀土、廣西的稀土資源和湖南的稀土資源；贛州稀土將要整合江銅的稀土資源；五礦將要整合除了贛州稀土外江西其他地方的稀土資源。
　　“沒有國家稀土集團(tuán)整合平臺的省份，其省內(nèi)的資源也將被其他省的稀土平臺吸收。”施耀強(qiáng)解釋稱，“一個整合平臺內(nèi)的企業(yè)聯(lián)合出資成立一個公司，這些公司或?qū)⒂蓢蚁⊥良瘓F(tuán)控股。具體的方案目前還在討論。”
　　對此，一些被整合對象表示很“冤屈”。利益如何協(xié)調(diào)，成為推進(jìn)“大稀土”集團(tuán)的絆腳石。
　　“為什么只有這六家？我們自己也有很好的資源，為何不能有自己的稀土整合平臺呢？”一位不愿透露姓名的南方稀土礦開采企業(yè)負(fù)責(zé)人此前多次對該方案提出質(zhì)疑。
　　吳辰輝說，正是由于很多被整合企業(yè)不愿放手當(dāng)?shù)刭Y源，導(dǎo)致目前整合進(jìn)度非常緩慢，甚至毫無實質(zhì)性進(jìn)展。“北方的企業(yè)那么少，包鋼整合了那么多年仍然完成不了，南方的情況更加復(fù)雜，利益縱橫交錯，推進(jìn)整合更加難進(jìn)行。”
　　此外，吳辰輝還指出，沒有資本的引進(jìn)，也是稀土整合難以推動的重要原因。“到目前為止基本都是靠政府的力量在推動，沒有資本作為紐帶。”