案情：

2015年7月6日，A市國土資源局執(zhí)法人員動態(tài)巡查時，發(fā)現(xiàn)蔡某等人動用挖掘機在A市D鎮(zhèn)J村一座大山山腰非法開采磚瓦用頁巖資源，遂下發(fā)通知責(zé)令其立即停止非法開采，聽候處理。但蔡某等人依舊我行我素，拒不履行通知書所確定的義務(wù)，陸續(xù)組織非法生產(chǎn)。經(jīng)H省物勘院測量鑒定，蔡某等人非法開采磚瓦用頁巖的工作面有二分之一在A市行政管轄區(qū)域，另外的二分之一屬D縣行政管轄區(qū)域，截至8月10日，共在A市D鎮(zhèn)J村與D縣Y鄉(xiāng)P村邊界處非法開采磚瓦用頁巖資源3000噸，并以15元/噸的價格全部銷售給A市D鎮(zhèn)一新型墻材頁巖磚廠，從中牟利4.5萬元。

8月13日，A市國土資源局召開案件會審會時，認(rèn)為蔡某等人未經(jīng)國土資源部門批準(zhǔn)，擅自開采磚瓦用頁巖資源，其行為已違反了礦產(chǎn)資源管理相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，屬未取得采礦許可證擅自采礦行為。逐依照《礦產(chǎn)資源法》第三十九條第一款、《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》第四十二條第（一）項、《湖南省礦產(chǎn)資源管理條例》第三十七條的規(guī)定，對蔡某等人下發(fā)了《行政處罰告知書》及《行政處罰聽證告知書》，擬對其作出“責(zé)令立即停止非法開采行為；沒收違法所得4.5萬元，并處罰款1.5萬元”的行政處罰。蔡某等人便將《行政處罰告知書》、《行政處罰聽證告知書》復(fù)印件交至D縣國土資源局，D縣國土資源局了解相關(guān)情況后，就該案的行政處罰地域管轄問題與A市國土資源局發(fā)生了爭議，通過協(xié)商無法達(dá)成一致意見。鑒于此，A市國土資源局將案情書面匯報至其共同的上級主管部門S市國土資源局，S市國土資源局遂作出“該案由A市國土資源局管轄”的指定管轄決定。據(jù)此，A市國土資源局重新作出《行政處罰告知書》、《行政處罰聽證告知書》，聽證期滿后依法作出了行政處罰決定。

分析：

在處理該案前，先了解一下“地域管轄”和“管轄發(fā)生爭議”的概念。根據(jù)《行政處罰法》第二十條規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。該條款對行政處罰地域管轄作出了明確規(guī)定，從其釋義中可以看出，地域管轄，也稱區(qū)域管轄或?qū)俚毓茌牐侵竿壢嗣裾g橫向劃分其和其所屬部門(含其他有處罰權(quán)的機關(guān)或組織)在各管轄區(qū)內(nèi)實施行政處罰的權(quán)限分工。簡單講，就是行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機關(guān)管轄。緊接著，《行政處罰法》第二十一條作出“對管轄發(fā)生爭議的，報請共同的上一級行政機關(guān)指定管轄”的規(guī)定，該條款釋義明確，管轄發(fā)生爭議是指兩個以上的行政機關(guān)在實施某一處罰上，發(fā)生互相推諉或者互相爭奪管轄權(quán)，經(jīng)各方協(xié)商達(dá)不成協(xié)議等現(xiàn)象。凡是通過雙方努力能夠解決的爭議，爭議各方就應(yīng)該積極努力加以解決。如果因某些原因解決不了的，就應(yīng)當(dāng)報請共同的上一級行政機關(guān)，由上一級行政機關(guān)指定一個行政機關(guān)管轄。

本案中，蔡某等人非法開采磚瓦用頁巖資源的工作面較為特殊，處于A市D鎮(zhèn)J村與D縣Y鄉(xiāng)P村邊界處，對該違法行為實施處罰前，首先應(yīng)正確認(rèn)定其違法行為發(fā)生地的所屬地域管轄范圍，這是《行政處罰法》第二十條明確規(guī)定的。該條款釋義中規(guī)定，違法行為發(fā)生地涵蓋了違法行為著手地、經(jīng)過地、實施發(fā)生地和危害結(jié)果發(fā)生地。受處罰行為的核心要件是違法。違法行為發(fā)現(xiàn)地的行政機關(guān)都有管轄權(quán)，一般由最先發(fā)現(xiàn)違法行為的行政機關(guān)管轄。由此可見，最先發(fā)現(xiàn)蔡某等人非法開采磚瓦用頁巖資源行為的A市國土資源局，理應(yīng)對其實施行政處罰。但A市國土資源局在查辦該案件時，因行政處罰地域管轄問題與B縣國土資源局發(fā)生了爭議，且通過協(xié)商無法達(dá)成一致意見。根據(jù)《行政處罰法》第二十一條及《國土資源行政處罰辦法》第九條第二款“國土資源主管部門之間因管轄權(quán)發(fā)生爭議的，報請共同的上一級國土資源主管部門指定管轄”的規(guī)定，A市國土資源局報請其共同的上一級行政機關(guān)S市國土資源局進行指定管轄，這是上級行政機關(guān)指定下一級行政機關(guān)對某一處罰行使管轄權(quán)，是一種具有法律效力的行政行為。