“臨時(shí)用地一般不超過兩年，這樣的規(guī)定不但給礦業(yè)企業(yè)帶來了困擾，也增加了企業(yè)和在地村民之間的矛盾，不利于礦業(yè)的健康發(fā)展。”6月22日，在中國礦業(yè)聯(lián)合會(huì)綠色礦山促進(jìn)工作委員會(huì)的工作會(huì)議上，有企業(yè)界代表如此抱怨道。
經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，礦產(chǎn)品價(jià)格經(jīng)歷了斷崖式下滑，企業(yè)的經(jīng)營壓力可想而知了。在這樣的情勢(shì)下，一直困擾業(yè)界的礦業(yè)用地問題，再次浮上臺(tái)面。
“礦業(yè)臨時(shí)用地制度，中國歷史上沒有，其他國家也難以找到，是我國土地立法史上的一種特殊安排。在新的土地體制出現(xiàn)之前，不可避免地實(shí)行了礦業(yè)臨時(shí)用地制度。”湖南婁底行政學(xué)院法律教授康紀(jì)田撰文表示，當(dāng)這種“臨時(shí)”安排快要終結(jié)時(shí)，暴露的弊端更明顯。
“兩年一過，又得辦理一次手續(xù)，也得再跟村民協(xié)商補(bǔ)償，每一輪協(xié)商，補(bǔ)償價(jià)格都會(huì)再漲一次，大大增加了企業(yè)的經(jīng)營成本。”企業(yè)界人士呼吁，礦山企業(yè)的臨時(shí)用地是否可以適當(dāng)放寬年限。
“這個(gè)事我們也正在研究。”在當(dāng)天的會(huì)議上，盡管國土資源部規(guī)劃司副司長(zhǎng)鞠建華現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了回應(yīng)，但他并沒有就具體的調(diào)整時(shí)間和延長(zhǎng)臨時(shí)用地年限作出具體明確的承諾，因?yàn)?ldquo;任何一項(xiàng)政策的變更或修改都得經(jīng)歷一個(gè)過程”。
不過，這樣的回應(yīng)還是讓企業(yè)界人士看到了一絲光明。有跡象顯示，礦業(yè)臨時(shí)用地或?qū)⒈３诌m度的彈性。
礦業(yè)臨時(shí)用地制度的起源
1986年的《土地管理法》第33條規(guī)定：工程項(xiàng)目施工，需要材料堆場(chǎng)、運(yùn)輸通路和其臨時(shí)設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)盡量在征用的土地范圍內(nèi)安排。確實(shí)需要另行增加臨時(shí)用地的，可以申請(qǐng)批準(zhǔn)使用。這條規(guī)定嚴(yán)格限制了臨時(shí)用地的范圍和條件，限于臨時(shí)設(shè)施的，確實(shí)需要例外使用。
1998年修改的《土地管理法》第57條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國有土地或者農(nóng)民集體所有土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)。”該法律正式規(guī)定了臨時(shí)用地制度，并明確了臨時(shí)用地行業(yè)范圍、用地審批程序以及兩年用地期限。
礦業(yè)開發(fā)分為地質(zhì)勘查和礦產(chǎn)開采兩種形態(tài)，修改后的《土地管理法》創(chuàng)設(shè)了地質(zhì)勘查及其礦產(chǎn)開采項(xiàng)目施工可采取臨時(shí)用地方式獲取國家或集體所有土地的制度。其主要對(duì)象處在農(nóng)村，因而屬于農(nóng)村礦業(yè)臨時(shí)用地制度。
礦業(yè)臨時(shí)用地制度形成于特定的歷史時(shí)期，普遍運(yùn)用于地質(zhì)勘查及開采的某些項(xiàng)目。進(jìn)入本世紀(jì)后，出現(xiàn)一種將臨時(shí)用地方式向礦產(chǎn)開采方面普遍推行的趨勢(shì)。
采礦臨時(shí)用地試點(diǎn)在全國許多地方鋪開，自 2005年起，國土資源部在廣西平果縣開展鋁土礦試點(diǎn)采礦用地方式改革；2011年分別在山西平朔露天煤礦、內(nèi)蒙古鄂爾多斯市露天煤礦和云南磷化露天磷礦等地區(qū)擴(kuò)大采礦臨時(shí)用地方式試點(diǎn)改革；2012年在山西省范圍內(nèi)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，選擇10座露天煤礦和鋁礦開展采礦臨時(shí)用地方式改革。
試點(diǎn)的內(nèi)容主要包括：采礦用地試行分期實(shí)施、分期供地、到期歸還的臨時(shí)用地方式使用農(nóng)民集體土地，不轉(zhuǎn)變農(nóng)村集體土地農(nóng)業(yè)用途，不再實(shí)施集體土地征收程序，維持土地的集體所有權(quán)性質(zhì)和承包經(jīng)營關(guān)系不變。
2012年4月，歷時(shí)7年的廣西平果鋁土礦采礦臨時(shí)用地方式改革試點(diǎn)通過了國土資源部的驗(yàn)收和認(rèn)可。
湖南婁底行政學(xué)院法律教授康紀(jì)田撰文表示，該試點(diǎn)驗(yàn)收后，學(xué)術(shù)界和相關(guān)政府部門基本肯定了臨時(shí)性采礦用地方式的價(jià)值，能夠兼顧農(nóng)民、企業(yè)、政府的多方利益，較好地化解了礦業(yè)開發(fā)與利用土地的矛盾，是采礦用地制度改革的重大創(chuàng)新。
“礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源稀缺同時(shí)存在，而且法律規(guī)定采礦用地統(tǒng)一使用國有建設(shè)用地，導(dǎo)致礦業(yè)用地在制度與實(shí)際兩方面都存在諸多矛盾。”康紀(jì)田表示。
由于礦山用地涉及占用耕地和基本農(nóng)田等問題，一些礦山企業(yè)盡管持有采礦許可證，卻長(zhǎng)期不能開工生產(chǎn)。為了破解這一難題，保證礦山企業(yè)采礦用地，河南新安縣將洛陽香江萬基鋁業(yè)有限公司、中國鋁業(yè)股份有限公司等企業(yè)作為試點(diǎn)企業(yè)，積極探索礦山開發(fā)臨時(shí)用地的新模式。
康紀(jì)田認(rèn)為，臨時(shí)用地制度，在很大程度上緩解了礦業(yè)用地獲取的難題：
一是拓展了企業(yè)獲地途徑。絕大多數(shù)礦山處在農(nóng)村集體土地上，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，礦山企業(yè)使用農(nóng)村集體所有的土地，必須先將集體所有的土地征收為國有土地后再通過國有土地出讓的途徑獲取。臨時(shí)用地方式，可以不通過征收制度而直接獲取農(nóng)村集體土地。
二是維護(hù)了礦山企業(yè)福利。在臨時(shí)用地征收中，礦山企業(yè)可以繞過國家征收程序而直接獲取農(nóng)村集體性質(zhì)的土地，從而減少了礦山企業(yè)在征地費(fèi)用方面的事先投入，使礦山企業(yè)從沉重的征地費(fèi)中解脫出來。同時(shí)，臨時(shí)用地獲取過程中的交易成本較低，礦山企業(yè)與土地權(quán)人雙方議定土地補(bǔ)償、訂立用地合同便可，而且合同條款簡(jiǎn)略、補(bǔ)償費(fèi)用低、無政策性約束等。此外，臨時(shí)用地在土地類型、用地面積、用地選址等方面均未受到限制，可以說是礦山企業(yè)的一塊自由地。
三是放寬了地方政府管制。臨時(shí)用地方式由縣級(jí)人民政府土地行政職能部門審批，不需要各級(jí)政府干預(yù)，因而程序簡(jiǎn)便易行。采礦臨時(shí)用地的供地方式不受嚴(yán)格的用途管制，特別是不占用年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)、耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)等。這在土地利用的宏觀調(diào)控方面，地方政府可以騰出較多的建設(shè)用地指標(biāo)，投入其他經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面。
四是方便了土地資源返回。礦山企業(yè)如果通過征收后使用國有土地，那么在農(nóng)村的礦產(chǎn)勘查或開采到期后，因無法復(fù)原集體性質(zhì)的土地而不能返還給農(nóng)民。這樣，礦山企業(yè)有地又不便于耕種，農(nóng)民可以耕種但沒有地，結(jié)果導(dǎo)致土地資源的閑置和浪費(fèi)。臨時(shí)用地的使用期限較短又未改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，當(dāng)土地使用到期后，可以按合同及時(shí)復(fù)墾破壞的土地再返還給農(nóng)民耕種。
“礦業(yè)臨時(shí)用地摸式，有利于減少礦區(qū)土地糾紛，方便了企業(yè)、政府和社會(huì)，促進(jìn)了礦業(yè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。”康紀(jì)田表示，在常規(guī)制度的條件不成熟前，以礦業(yè)臨時(shí)用地作為一種過渡，發(fā)揮了重要作用。
臨時(shí)用地須向正規(guī)用地過渡
“礦業(yè)臨時(shí)用地方式，在制度設(shè)置和實(shí)際運(yùn)行中遇到的困境越來越嚴(yán)重，這是當(dāng)前的基本共識(shí)。”康紀(jì)田稱，關(guān)鍵是如何擺脫困境，多數(shù)學(xué)者和相關(guān)政府部門傾向擴(kuò)大化和制度化，在部分已有試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在更大范圍探索推廣采礦臨時(shí)用地制度，并在相關(guān)法律法規(guī)的修改制定中給予保障。
全國在廣西平果鋁土礦、山西露天采礦以及其他一些省市進(jìn)行大面積的采礦臨時(shí)用地試點(diǎn)改革，目的就是為了拓寬“臨時(shí)性”道路而繼續(xù)往前走。
“不能繼續(xù)往前走，要果斷終止礦業(yè)臨時(shí)用地的過渡期。”康紀(jì)田認(rèn)為，實(shí)質(zhì)上，只要分析礦業(yè)臨時(shí)用地方式形成的背景及其實(shí)質(zhì)內(nèi)容，就會(huì)發(fā)現(xiàn)繼續(xù)往前走是不會(huì)有出口的。根據(jù)土地利用制度變遷的形勢(shì)，礦業(yè)臨時(shí)用地方式的過渡性使命已完成。
在康紀(jì)田看來，礦業(yè)用地雖屬建設(shè)用地，但利用土地的功能比一般建設(shè)用地復(fù)雜。礦山企業(yè)有不同功能的多種礦區(qū)，不同礦區(qū)需要不同的用地方式：有長(zhǎng)期占用與整塊土地占用的礦區(qū)，也有短期和部分占用土地的礦區(qū)。
短期和部分占用土地的，包括礦業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目的攪拌站、材料堆放場(chǎng)、臨時(shí)工棚、廢棄渣土場(chǎng)、架設(shè)地上線路和埋設(shè)地下管道、道路運(yùn)輸、取土和移石等所需使用的土地，地質(zhì)勘查過程中對(duì)工程地質(zhì)、水文地質(zhì)情況進(jìn)行勘測(cè)所需使用的土地，礦產(chǎn)開采中通風(fēng)井、設(shè)備安放、廢水與廢氣排放等所需使用的土地等。
上述所列的這些土地有兩個(gè)特點(diǎn)，即土地的短期使用和局部利用：一是使用期限短，一般是幾個(gè)月或一兩年，比如將油氣管道埋于地下的使用期限很短；二是不需要占用整塊土地，通常只在一塊土地的某處利用而不會(huì)明顯影響這塊土地原來的繼續(xù)使用，例如埋設(shè)油氣管道時(shí)只需利用這塊土地中的一部分挖條溝，而且主要是利用土地的地下功能，這并不明顯影響農(nóng)民繼續(xù)種莊稼。
但是，短期性和局部性用地不能等同于臨時(shí)性獲地。主張礦業(yè)臨時(shí)用地制度化論者認(rèn)為，“很多工程建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)中需要堆放材料、開辟運(yùn)輸?shù)缆贰⒓茉O(shè)臨時(shí)設(shè)施，不可避免要使用臨時(shí)用地”。
康紀(jì)田認(rèn)為，這種主張的論據(jù)就在于將短期性與局部性用地的不可避免等同于臨時(shí)用地的不可避免，得出臨時(shí)用地制度擴(kuò)大化、常規(guī)化的結(jié)論。就是因?yàn)檫@種等同關(guān)系使礦業(yè)臨時(shí)用地制度走入誤區(qū)，必須進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)別。
一方面是土地的利用。礦業(yè)開發(fā)在土地利用上的短期性和局部性，是指土地利用的期限和土地利用的范圍。這種土地利用的效力和價(jià)值不是臨時(shí)的，比如埋設(shè)油氣管道的行為時(shí)間短但利用價(jià)值是長(zhǎng)期的和穩(wěn)定的。
另一方面是土地的獲取。礦業(yè)開發(fā)臨時(shí)用地的臨時(shí)性是指一種措施，是一種“獲取”土地的方式，與土地出讓、租賃以及入股等獲地方式并列存在，即礦業(yè)用地有出讓用地、租賃用地、入股用地以及臨時(shí)用地等方式。
“礦業(yè)開發(fā)用地的獲取方式，僅指土地產(chǎn)權(quán)交易完成后土地歸屬權(quán)明確的過程，還未進(jìn)入土地的動(dòng)態(tài)利用過程。”康紀(jì)田認(rèn)為，兩方面結(jié)合起來，就是先要通過一定方式獲取歸屬權(quán)明確的土地以后再投入利用過程，兩個(gè)方面的前后連接過程不能顛倒，更不能等同和替代。
在康紀(jì)田看來，礦業(yè)臨時(shí)用地制度化論者上述列舉的“堆放材料、開辟運(yùn)輸?shù)缆?、架設(shè)臨時(shí)設(shè)施”等短期與局部用地，屬于獲取土地以后將土地投入開發(fā)的利用狀態(tài)；土地的短期與局部利用狀態(tài)不但不可避免，而且呈擴(kuò)大化趨勢(shì)；而獲取土地的臨時(shí)方式是可以避免的，而且必須避免，否則就不能稱為“臨時(shí)”方式，而是“常規(guī)”方式。
“礦業(yè)臨時(shí)用地作為一種臨時(shí)性措施，是在沒有其他辦法解決問題時(shí)使用的一種臨時(shí)辦法，是在迫不得已的條件下的一種過渡性辦法。”康紀(jì)田認(rèn)為，礦業(yè)臨時(shí)用地的歷史價(jià)值形成于過渡性制度的歷史背景下，當(dāng)時(shí)并沒有做長(zhǎng)期制度發(fā)展的準(zhǔn)備。
礦藏主要在農(nóng)村而不在城市，礦山企業(yè)大量需要的是農(nóng)村集體性質(zhì)的土地，但又不能直接獲取農(nóng)村集體性質(zhì)的土地。在礦業(yè)用地的制度安排方面，1986年的《土地管理法》允許建設(shè)用地適當(dāng)使用集體所有的土地，1998年修改《土地管理法》時(shí)規(guī)定建設(shè)用地一律統(tǒng)一使用國家所有的土地，不許使用集體所有的土地。國家壟斷建設(shè)用地供給市場(chǎng)，而大量處于農(nóng)村的礦業(yè)用地，必須在國家將集體所有的土地征收為國家所有的土地以后，再通過國家土地出讓的途徑而獲取。
因此，從農(nóng)村礦業(yè)用地的獲取途徑來看，強(qiáng)制性征收土地的程序復(fù)雜、成本高昂以及地權(quán)人反抗等，對(duì)企業(yè)、政府和社會(huì)都是很大的負(fù)擔(dān)。而且，集體所有的土地征收為國家所有的土地以后，沒有復(fù)原集體土地性質(zhì)的制度設(shè)置，這在喪失建設(shè)用地功能以后會(huì)導(dǎo)致土地閑置。
“那么，對(duì)于礦山企業(yè)短期和局部使用集體所有的土地，如果也采用先征收再出讓的途徑而獲取，將是沉重的負(fù)擔(dān)和巨大的浪費(fèi)。”康紀(jì)田認(rèn)為，但是，在維護(hù)國家壟斷地位的前提下，找不到更好的出路，不得已選擇一種臨時(shí)方法，應(yīng)對(duì)礦山企業(yè)短期和局部使用集體所有土地的客觀需要。
康紀(jì)田認(rèn)為，面對(duì)難以處置的弊端，應(yīng)盡快完成臨時(shí)用地制度向正規(guī)用地制度的過渡。任何臨時(shí)性措施都是臨時(shí)的，都有過渡期，礦業(yè)臨時(shí)用地制度也不能例外。
康紀(jì)田稱，礦業(yè)臨時(shí)用地制度形成的背景正在改變，向常規(guī)用地制度過渡的條件基本形成。一是國家壟斷建設(shè)用地市場(chǎng)的土地格局將發(fā)生重大變革。黨的十八屆三中全會(huì)決定：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。這一決定內(nèi)容一旦上升為法律制度，農(nóng)村礦業(yè)用地就可以直接使用農(nóng)村集體性質(zhì)的土地，而“先征收再出讓”獲取農(nóng)村集體性質(zhì)土地的途徑不再是惟一的。農(nóng)村礦業(yè)用地的制度創(chuàng)新，解開了束縛、返還了權(quán)利、拓寬了途徑，降低了成本，為結(jié)束礦業(yè)臨時(shí)用地準(zhǔn)備了基本條件。
二是已基本建立向正規(guī)制度過渡的權(quán)利體系。制度允許短期和局部用地可直接使用農(nóng)村集體性質(zhì)的土地，還必須具有正規(guī)性的權(quán)利路徑，即明確獲取集體土地的權(quán)利性質(zhì)和類型的定位。明確土地使用的歸屬權(quán)，才能保障礦業(yè)用地權(quán)利的確定性和行使權(quán)利的義務(wù)。2007年的《物權(quán)法》首次明確了地役權(quán)和空間使用權(quán)，完善了不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系，為短期和局部使用農(nóng)村集體性質(zhì)的土地提供了出口。
業(yè)界呼吁礦業(yè)用地專章入法
黨的十八大報(bào)告提出：“必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”構(gòu)建和諧礦區(qū)，要堅(jiān)持以人為本，協(xié)調(diào)處理好各方面的利益關(guān)系，做到既依法采礦，又依法使用土地，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、資源效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一，做到人與人、人與自然的可持續(xù)發(fā)展。
我國沒有對(duì)礦業(yè)用地法律制度做出系統(tǒng)性規(guī)定，而有關(guān)礦業(yè)用地的規(guī)定也散見于《物權(quán)法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)中，不利于法律的統(tǒng)一和適用。
目前，在實(shí)際操作中，礦業(yè)用地存在著一些突出問題：采礦權(quán)審批與其他建設(shè)項(xiàng)目用地審批脫節(jié)，造成相互爭(zhēng)地的現(xiàn)象。一方面，一些建設(shè)項(xiàng)目在辦理用地預(yù)審時(shí)，沒有充分考慮是否壓覆重要礦產(chǎn)資源，是否設(shè)置了采礦權(quán)，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)后，取得用地困難或需要變更項(xiàng)目位置；另一方面，辦理采礦權(quán)審批時(shí)，沒有考慮礦區(qū)范圍內(nèi)是否已有通過用地預(yù)審的建設(shè)項(xiàng)目，容易產(chǎn)生既允許采礦又允許項(xiàng)目建設(shè)的矛盾。
此外，許多地方礦業(yè)用地按建設(shè)用地管理，且用地規(guī)模往往較大，地方在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，由于受建設(shè)用地發(fā)展規(guī)模約束等原因，未將礦業(yè)用地需要充分納入土地利用規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，土地利用總體規(guī)劃與礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃經(jīng)常出現(xiàn)矛盾，礦業(yè)用地難以得到保障。
盡管有的地方對(duì)礦業(yè)用地采取了“臨時(shí)用地”的處置方式，但臨時(shí)用地補(bǔ)償經(jīng)常出現(xiàn)糾紛，影響礦業(yè)開采。勘查用地以及一些采礦用地以臨時(shí)用地方式取得，按要求省級(jí)以下政府要對(duì)臨時(shí)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定。但實(shí)際操作中，由于規(guī)定不夠，通常是企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)協(xié)商補(bǔ)償費(fèi)用、簽訂臨時(shí)用地合同，按照合同約定支付臨時(shí)用地補(bǔ)償費(fèi)，報(bào)縣級(jí)國土資源部門批準(zhǔn)。
不過，由于礦產(chǎn)資源的稀缺性，一些采礦企業(yè)往往能夠獲取采礦的巨額利潤，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)此存在“心理落差”，對(duì)土地補(bǔ)償?shù)钠谕低^高。這就造成雙方難以就臨時(shí)用地補(bǔ)償達(dá)成一致，甚至造成勘查開采中，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民阻撓施工，雙方發(fā)生糾紛。盡管這樣，采礦企業(yè)還是樂此不疲，因?yàn)檫@樣可以突破一些法律的障礙，臨時(shí)租用土地不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)。采礦企業(yè)這種無奈的選擇，難免會(huì)留下隱憂。
專家建議，在修法的過程中，可以專設(shè)一章規(guī)定礦業(yè)用地的各項(xiàng)制度，包括礦業(yè)用地的市場(chǎng)準(zhǔn)入、礦業(yè)用地的取得方式和取得程序、礦業(yè)用地的審批、礦業(yè)用地的退出機(jī)制、礦業(yè)用地的相鄰關(guān)系以及礦業(yè)用地?fù)p害賠償制度等內(nèi)容，以完善我國的礦業(yè)立法，促進(jìn)礦業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。
2013年6月27日，作為紀(jì)念當(dāng)年全國土地日的活動(dòng)之一，中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心在京發(fā)布的《國土資源法律評(píng)價(jià)報(bào)告2013》藍(lán)皮書也曾提出建議，在正在修訂的《礦產(chǎn)資源法》或《土地管理法》中，單設(shè)“礦業(yè)用地”一章。這是首次針對(duì)礦業(yè)用地發(fā)出呼吁的正式官方文本。
該報(bào)告認(rèn)為，正在修訂的《礦產(chǎn)資源法》或《土地管理法》應(yīng)專章明確探礦權(quán)臨時(shí)用地和采礦用地的取得方式和程序、礦業(yè)用地期限確定、不同期限礦業(yè)用地價(jià)款確定、礦業(yè)用地退出、礦業(yè)用地與相鄰?fù)恋仃P(guān)系的處理以及礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓之后土地使用權(quán)如何辦理轉(zhuǎn)讓等制度。
礦產(chǎn)資源勘查是特定的技術(shù)，是對(duì)地表之下的資源賦存情況進(jìn)行勘查；礦產(chǎn)資源開采則是通過特定技術(shù)，將賦存于地表之下的礦產(chǎn)資源開采出來。因此，對(duì)于礦產(chǎn)勘查、開采，不僅涉及礦業(yè)權(quán)，同時(shí)還涉及土地使用權(quán)。
報(bào)告稱，目前礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)如何有效銜接仍缺乏較為明確的規(guī)定?，F(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》主要圍繞礦業(yè)權(quán)的設(shè)置進(jìn)行規(guī)定，對(duì)土地使用權(quán)基本沒有涉及。在《土地管理法》中主要規(guī)定勘查用地可以按臨時(shí)用地使用，而采礦用地則按工業(yè)用地的政策執(zhí)行，但礦業(yè)用地?zé)o論在用途上、位置的不可替代上、使用期限受礦產(chǎn)資源開發(fā)年限限制上等，都不同于一般意義上的工業(yè)用地，難以適用工業(yè)用地公開競(jìng)價(jià)方式的規(guī)定，也缺乏勘查開采目的結(jié)束后土地如何有效退出的規(guī)定。
該報(bào)告指出，《物權(quán)法》第137條第二款規(guī)定，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣或者掛牌的方式出讓，前款規(guī)定的工業(yè)用地包括倉儲(chǔ)用地，但不包括采礦用地。
該報(bào)告認(rèn)為，后續(xù)對(duì)于采礦用地應(yīng)以何種方式取得沒有相關(guān)規(guī)定，那么如何確保依法取得礦業(yè)權(quán)的權(quán)利人順利取得礦區(qū)內(nèi)的土地使用權(quán)，不僅是礦山企業(yè)關(guān)注的問題，也是法律制度設(shè)計(jì)需要給予解決的問題。
記者了解到，關(guān)于礦業(yè)用地專章入法的呼聲由來已久，不少專家在礦業(yè)用地的各類研究報(bào)告中，均有提及。2008年8月30日在黑龍江省黑河市召開的《礦產(chǎn)資源法》修改研討會(huì)上，專家就礦業(yè)用地問題是獨(dú)成一章入法還是進(jìn)入《土地管理法》也展開了熱烈討論。