“沒(méi)有進(jìn)展。”6月27日，云南省安寧市交通運(yùn)輸局一位工作人員給記者的短信回復(fù)只有4個(gè)字。這距離記者前往安寧采訪(fǎng)已經(jīng)過(guò)去整整兩個(gè)月。

由于沒(méi)有談妥補(bǔ)償問(wèn)題，安寧市交通運(yùn)輸局正在修建的“新安八線(xiàn)”公路項(xiàng)目缺少一份建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的評(píng)估報(bào)告，因此沒(méi)有獲得當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門(mén)的用地審批。未經(jīng)用地審批即開(kāi)工建設(shè)，新安八線(xiàn)成了違法占地項(xiàng)目。

“此山歸我開(kāi)，此樹(shù)是我栽，要想從此過(guò)，留下買(mǎi)路錢(qián)”，這句戲謔之言似乎有了現(xiàn)實(shí)寫(xiě)照。今年5月26日，國(guó)務(wù)院印發(fā)清理規(guī)范投資項(xiàng)目報(bào)建審批事項(xiàng)的實(shí)施方案，在涉及國(guó)土資源部門(mén)的4項(xiàng)審批事項(xiàng)中，“建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦床審批”仍然保留，表明該審批事項(xiàng)依然有必要。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅在云南，每年涉及壓覆礦產(chǎn)資源審批的建設(shè)項(xiàng)目就有上千個(gè)。

“富民大道”咋成了違法項(xiàng)目？

一邊是筆直平坦的柏油大路，一邊則是坑洼不平的崎嶇土路。新安八線(xiàn)在一處名為摩所營(yíng)的地段成了“斷頭路”。一個(gè)碩大的、本意是提醒車(chē)輛減速的“停”字標(biāo)牌豎立在路旁，似乎暗示在這里的建設(shè)正遭遇波折。

根據(jù)國(guó)土資源部最新土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果，涉及安寧的第652號(hào)、第723號(hào)建設(shè)用地圖斑，經(jīng)當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門(mén)實(shí)地勘測(cè)均為違法用地，涉及土地930.6畝、417.1畝——這兩個(gè)圖斑均為新安八線(xiàn)公路用地。

“我們的初衷是建成生態(tài)大道、富民大道，想不到竟搞成了違法用地項(xiàng)目。”4月27日，在向記者談起新安八線(xiàn)建設(shè)時(shí)，安寧市交通運(yùn)輸局有關(guān)負(fù)責(zé)人的語(yǔ)氣中透著“郁悶”。

云南有鮮花，八街有玫瑰。云南特產(chǎn)“鮮花餅”，其玫瑰花原料大多產(chǎn)自安寧市八街鎮(zhèn)。一到花季，八街鎮(zhèn)鮮花運(yùn)輸繁忙，客流集中。但是，進(jìn)出八街的“老安八線(xiàn)”僅為三級(jí)公路標(biāo)準(zhǔn)，令人“望路卻步”。據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，在縣人大代表等有關(guān)方面多次呼吁下，2013年6月28日，總投資12.95億元、全長(zhǎng)30公里、設(shè)計(jì)為雙向四車(chē)道的一級(jí)公路新安八線(xiàn)開(kāi)工建設(shè)。

令人意外的是，新安八線(xiàn)在修建到摩所營(yíng)連接線(xiàn)時(shí)遭遇“卡殼”。安寧市交通運(yùn)輸局工作人員透露，一家名為靖超公司的礦業(yè)權(quán)人，其探礦權(quán)“云南省安寧市摩所營(yíng)錳鐵礦普查項(xiàng)目”總面積為19.49平方公里中，有0.5967平方公里涉及新安八線(xiàn)壓覆，占總面積的3%。

據(jù)國(guó)土資源部有關(guān)文件解釋?zhuān)瑝焊驳V產(chǎn)資源是指因建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后導(dǎo)致礦產(chǎn)資源不能開(kāi)發(fā)利用。根據(jù)2010年9月國(guó)土資源部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》要求，建設(shè)項(xiàng)目確需壓覆重要礦產(chǎn)資源的，建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)建設(shè)壓覆重要范圍編制評(píng)估報(bào)告，“壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，新的土地使用權(quán)人還應(yīng)同時(shí)與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補(bǔ)償內(nèi)容”。云南省就此也發(fā)出了有關(guān)文件規(guī)定。但由于靖超公司拒絕在壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估報(bào)告上簽字，導(dǎo)致公路報(bào)批要件不全，用地審批一直拖而不決。

據(jù)安寧市國(guó)土資源局行政執(zhí)法大隊(duì)提供的材料，2015年底，新安八線(xiàn)開(kāi)始試運(yùn)行,同時(shí)也被國(guó)土資源部門(mén)立案查處。當(dāng)年5月18日，安寧市國(guó)土資源局發(fā)出《行政處罰決定書(shū)》，對(duì)安寧市交通運(yùn)輸局罰款646萬(wàn)多元。

罰是罰了，但違法狀態(tài)卻沒(méi)有消除。“根據(jù)土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查有關(guān)要求，即便查處處罰了，如果遲遲不能批復(fù)用地，新安八線(xiàn)也將一直延續(xù)違法狀態(tài)。”安寧市國(guó)土資源局執(zhí)法大隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者。

政府項(xiàng)目有喊冤理由？

建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源問(wèn)題，在礦產(chǎn)資源大省比較常見(jiàn)。從情理上說(shuō)，新安八線(xiàn)的業(yè)主單位安寧市交通運(yùn)輸局有喊冤的理由。

理由之一：新安八線(xiàn)屬于富民利民項(xiàng)目，各方面都應(yīng)給予支持。公路沿線(xiàn)涉及的征地等其他補(bǔ)償都已順利完成，按說(shuō)不該再出現(xiàn)阻力。

理由之二：新安八線(xiàn)屬于省里批準(zhǔn)的重點(diǎn)項(xiàng)目。云南省發(fā)改委2012年就批準(zhǔn)開(kāi)展前期工作。新安八線(xiàn)獲得多個(gè)部門(mén)審批同意，其中包括屬于國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)的地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性報(bào)告及備案表、建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證等。

理由之三：即便壓覆礦產(chǎn)資源涉及多個(gè)礦業(yè)權(quán)人，其他礦業(yè)權(quán)人已經(jīng)簽字同意。據(jù)安寧市交通運(yùn)輸局工作人員介紹，新安八線(xiàn)分別于2013年4月、2015年12月兩次組織協(xié)調(diào)會(huì)，公路建設(shè)涉及的其他5個(gè)礦業(yè)權(quán)人相繼就評(píng)估報(bào)告簽定壓覆協(xié)議，只有靖超公司沒(méi)有簽。

那么，困擾“新安八線(xiàn)”的核心問(wèn)題是什么？一個(gè)投資12億元的富民項(xiàng)目，總不能一直戴著違法的帽子。顯然，核心問(wèn)題是補(bǔ)償，這一點(diǎn)安寧市政府意識(shí)到了。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》及國(guó)土資源部、云南省有關(guān)規(guī)定，安寧市政府提出，可以為靖超公司置換壓覆礦區(qū)，在原礦業(yè)權(quán)周邊補(bǔ)足同等面積勘查區(qū)域。對(duì)此，靖超公司表示同意，但因其所選勘查區(qū)域不符合規(guī)劃，安寧市政府沒(méi)有批準(zhǔn)，“礦業(yè)權(quán)置換”的補(bǔ)償方式行不通。

遺憾的是，記者沒(méi)有采訪(fǎng)到靖超公司有關(guān)人員，沒(méi)有全面掌握其關(guān)于壓覆補(bǔ)償?shù)脑V求。但信息顯示，有關(guān)協(xié)調(diào)溝通并不存在太多障礙，最大的障礙仍然是如何補(bǔ)償靖超公司作為礦業(yè)權(quán)人因建設(shè)壓覆可能造成的損失。

令安寧市交通運(yùn)輸局頗為不解的是，新安八線(xiàn)只不過(guò)蹭了靖超公司探礦區(qū)19.49平方公里中3%的“小邊角”，似乎對(duì)勘探工作并不構(gòu)成太大實(shí)質(zhì)影響，為何靖超公司如此較真。

僅僅是缺一份簽字要件嗎？

礦業(yè)權(quán)人更關(guān)注補(bǔ)償。項(xiàng)目用地審批有的是需要意向書(shū)，有的是需要承諾書(shū)，但都需要礦業(yè)權(quán)人同意補(bǔ)償并簽字確認(rèn)。

根據(jù)國(guó)土資源部2012年發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)建設(shè)用地審查報(bào)批工作提高審批效率有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人短期內(nèi)難以簽訂補(bǔ)償協(xié)議的，可先簽訂意向性協(xié)議。這份《通知》還指出，在省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)承諾負(fù)責(zé)按有關(guān)規(guī)定協(xié)調(diào)解決壓覆礦產(chǎn)補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)事宜后，即可按規(guī)定權(quán)限履行壓礦審批手續(xù)并組卷報(bào)批用地，“用地報(bào)批期間，建設(shè)單位應(yīng)與礦業(yè)權(quán)人具體協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并簽定協(xié)議”?！锻ㄖ愤€強(qiáng)調(diào)，用地批準(zhǔn)后，尚未完成補(bǔ)償協(xié)議、辦理壓覆登記手續(xù)的，省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)不得轉(zhuǎn)發(fā)用地批復(fù)，市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)不得辦理供地手續(xù)。

總之，建設(shè)業(yè)主單位與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議的“簽字”至關(guān)重要。

如果礦業(yè)權(quán)人不簽字豈不陷入“死結(jié)”呢？記者采訪(fǎng)發(fā)現(xiàn)，在如何破解這個(gè)審批“死結(jié)”上，存在兩種觀(guān)點(diǎn)：

一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，道路建設(shè)涉及公共利益，當(dāng)?shù)卣?ldquo;總有辦法”讓礦業(yè)權(quán)人同意，比如在礦業(yè)權(quán)延續(xù)時(shí)不予登記、當(dāng)?shù)攸h委政府負(fù)責(zé)人親自過(guò)問(wèn)等，就像征地拆遷一樣“不信當(dāng)?shù)貨](méi)辦法”。

另一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，表面上只是一個(gè)簽字，但反映了《物權(quán)法》出臺(tái)后行政管理從注重審批向更注重權(quán)利轉(zhuǎn)變的思路。權(quán)利不分大小，即便只是壓覆1平方米，也與壓覆整個(gè)礦區(qū)沒(méi)有區(qū)別。

根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，探礦權(quán)人有權(quán)在劃定的勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行規(guī)定的勘查作業(yè)，有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)。因此，第一種觀(guān)點(diǎn)中“到期不延續(xù)礦業(yè)權(quán)”的做法顯然屬于政府一廂情愿，“不予登記”也行不通。

持第二種觀(guān)點(diǎn)的人居多。但是，有地方國(guó)土資源部門(mén)工作人員告訴記者，法律法規(guī)的銜接還不夠密切。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，探礦權(quán)屬于用益物權(quán)，如有征收等情況應(yīng)依照有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)補(bǔ)償。但是，《礦產(chǎn)資源法》等相關(guān)法律法規(guī)卻沒(méi)有明確如何補(bǔ)償。

直到2010年，被業(yè)內(nèi)稱(chēng)為“137號(hào)文”的《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》，才對(duì)補(bǔ)償問(wèn)題有所明確。根據(jù)此規(guī)定，補(bǔ)償?shù)姆秶瓌t上應(yīng)包括：礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲(chǔ)量在當(dāng)前市場(chǎng)條件下所應(yīng)繳的價(jià)款（無(wú)償取得的除外）；所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開(kāi)采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失。

包括云南在內(nèi)，各地陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)地方性規(guī)定。云南省國(guó)土資源廳儲(chǔ)量處有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，云南每年有上千個(gè)建設(shè)項(xiàng)目涉及壓覆礦產(chǎn)資源。2012年，云南省政府領(lǐng)導(dǎo)曾主持專(zhuān)題會(huì)議，就鐵路建設(shè)壓覆礦產(chǎn)資源提出“按照合理、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的原則據(jù)實(shí)納入工程概算，支付的費(fèi)用經(jīng)確認(rèn)后計(jì)入投資股份”，并提出既要維護(hù)好礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，又要防止某些礦業(yè)權(quán)人漫天要價(jià)。對(duì)此，云南省人民政府辦公廳于2013年專(zhuān)門(mén)印發(fā)了《關(guān)于做好鐵路建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償工作的實(shí)施意見(jiàn)》。

云南當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門(mén)工作人員表示，上述關(guān)于鐵路項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源問(wèn)題的會(huì)議、文件，很重要的一點(diǎn)是明確了“市州人民政府為工作責(zé)任主體”，這樣將減輕政府職能部門(mén)單打獨(dú)斗的局面，有助于問(wèn)題解決。但是，新安八線(xiàn)作為公路項(xiàng)目顯然有別于鐵路項(xiàng)目。

如果協(xié)調(diào)不成，礦業(yè)權(quán)人就成了絕對(duì)的“強(qiáng)勢(shì)方”，建設(shè)業(yè)主單位就成了“弱勢(shì)方”？未必如此。

業(yè)內(nèi)專(zhuān)家告訴記者，《礦產(chǎn)資源法》第20條規(guī)定，非經(jīng)同意，“重要公路兩側(cè)一定距離以?xún)?nèi)”不得開(kāi)采礦產(chǎn)資源。根據(jù)《公路管理?xiàng)l例》、《公路安全保護(hù)條例》，對(duì)于縣道來(lái)說(shuō)，在公路兩側(cè)修建永久建筑與公路邊沿的間距不少于10米。因此，礦業(yè)權(quán)人關(guān)注實(shí)際壓覆補(bǔ)償，但也更關(guān)注道路建成后對(duì)自身權(quán)益的影響。以新安八線(xiàn)為例，表面上只壓覆0.5967平方公里，實(shí)際上壓占的礦業(yè)權(quán)面積可能還要多。“這部分權(quán)利如何體現(xiàn)，尚有待探討。”這位專(zhuān)家表示。

此外，就相關(guān)建設(shè)規(guī)劃如何提前避讓礦產(chǎn)資源地問(wèn)題，有國(guó)土資源部門(mén)工作人員對(duì)記者表示，盡管礦產(chǎn)資源并不缺乏規(guī)劃，但當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、變化快，規(guī)劃調(diào)整也快，誰(shuí)也不能保證規(guī)劃就能避免礦產(chǎn)壓覆問(wèn)題產(chǎn)生。