自2014年9月21日國務(wù)院出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號(hào)）之后，國家開始大力推廣政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，即PPP項(xiàng)目。在國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等有關(guān)部委的大力推動(dòng)下，政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式在全國各地全面展開。隨之，項(xiàng)目落地難、民營資本受排擠、效果不夠理想、有合理回報(bào)的項(xiàng)目不夠多、回報(bào)機(jī)制不夠明確、政策銜接不夠順暢等問題逐漸顯現(xiàn)，受到社會(huì)各界高度關(guān)注。
　　在近日由中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)主辦、達(dá)華工程管理（集團(tuán)）有限公司協(xié)辦的“中國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營發(fā)展論壇”上，有關(guān)PPP實(shí)施的難點(diǎn)、熱點(diǎn)成為此次論壇關(guān)注和討論的重點(diǎn)和焦點(diǎn)。中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)會(huì)長任瓏主持論壇時(shí)指出，協(xié)會(huì)籌劃此次會(huì)議的目就是為進(jìn)一步推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營規(guī)范、健康發(fā)展，吸引社會(huì)資本廣泛參與，讓更多項(xiàng)目落地。
　　◆PPP呈現(xiàn)“五多五少”，項(xiàng)目落地率低
　　達(dá)華工程管理（集團(tuán)）有限公司常務(wù)副總經(jīng)理曹麗娟在會(huì)上以特許經(jīng)營項(xiàng)目為例指出，當(dāng)前我國PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)出“五多五少”的特點(diǎn)，即：入庫項(xiàng)目多、落地項(xiàng)目少，較窮的省份多、富裕的省份少，國有企業(yè)多、民營企業(yè)少，上層政策多、下面執(zhí)行的少，注重建設(shè)多、關(guān)注運(yùn)營少。
　　根據(jù)國家發(fā)展改革委項(xiàng)目庫及財(cái)政部項(xiàng)目庫數(shù)據(jù)，截至2016年4月30日，全國入庫特許經(jīng)營項(xiàng)目總計(jì)達(dá)到10167個(gè)，總投資額達(dá)12.8萬億元。
　　2015年12月14日，國家發(fā)展改革委披露了第一批特許經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)展情況。截至2015年11月底，已簽約項(xiàng)目329個(gè)，占推介項(xiàng)目數(shù)量的比例為31.5%。
　　據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心2016年一季度季報(bào)，處于識(shí)別階段的項(xiàng)目6024個(gè)、投資需求6.06萬億元，分別占入庫項(xiàng)目總數(shù)和總投資的78.0%和69.1%；處于準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目1051個(gè)，投資需求1.75萬億元，分別占13.6%和19.9%；處于采購階段的項(xiàng)目277個(gè)，投資需求4511億元，分別占3.6%和5.1%；處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目369個(gè)，投資5138億元，分別占4.8%和5.9%。
　　曹麗娟說：“以執(zhí)行階段項(xiàng)目數(shù)與準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行等3個(gè)階段項(xiàng)目數(shù)總和的比值計(jì)算，入庫項(xiàng)目的落地率為僅21.7%。”
　　此外，在特許經(jīng)營入庫項(xiàng)目中，項(xiàng)目數(shù)與總投資額最多的貴州省2015年人均GDP為2.9939萬元，在人均GDP排行榜中名列倒數(shù)第三。項(xiàng)目數(shù)排在前5位的貴州、山東、四川、新疆、河南，除山東外，人均GDP均低于4萬元，相當(dāng)于人均GDP最高省份的1/3。 而人均GDP最高的天津、上海、北京，特許經(jīng)營的項(xiàng)目數(shù)都名列最后。
　　在特許經(jīng)營項(xiàng)目中，不論是項(xiàng)目數(shù)量還是總投資額，國有企業(yè)資本的占比也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于民營企業(yè)。曹麗娟說：“根據(jù)我公司提供咨詢服務(wù)的上百個(gè)特許經(jīng)營項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，作為實(shí)施項(xiàng)目的社會(huì)資本方，按項(xiàng)目個(gè)數(shù)計(jì)算，國有企業(yè)占76%、民營企業(yè)占24%；按項(xiàng)目的總投資額計(jì)算，國有企業(yè)占79%、民營企業(yè)占21%。”她認(rèn)為，以國有企業(yè)作為第二個(gè)“P”，有許多不足之處。一是缺少一個(gè)“P”，不是真正意義上的特許經(jīng)營，實(shí)質(zhì)上與“政府投資、政府經(jīng)營”似乎區(qū)別不大，最終的負(fù)債及風(fēng)險(xiǎn)或由政府承擔(dān)，最終導(dǎo)致公眾利益不保。二是損害民營資本的積極性，不利于經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定發(fā)展。三是不利于公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量與效率的提升。四是不利于機(jī)制創(chuàng)新、體制創(chuàng)新，不利于深化改革。全社會(huì)應(yīng)支持給予民營資本公平與公正的競爭環(huán)境，這才是促進(jìn)特許經(jīng)營健康可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。
　　在政策上，曹麗娟指出，近年來，國務(wù)院各部委都相繼出臺(tái)了許多支持、鼓勵(lì)特許經(jīng)營的文件。各地方省市（除上海、西藏外），也都發(fā)了地方文件。但是，對(duì)口基層單位，各市級(jí)縣級(jí)政府真正能按政策落到實(shí)處的很少。此外，在現(xiàn)實(shí)中，由于政府方的官本位意識(shí)、企業(yè)的短期利益機(jī)制等因素導(dǎo)致了特許經(jīng)營項(xiàng)目更關(guān)注建設(shè)和融資，而忽視了長期的合作共享、服務(wù)效率與質(zhì)量以及項(xiàng)目長期運(yùn)行的成本與安全等。
　　◆科學(xué)設(shè)計(jì)制度體系，不能為PPP而PPP
　　當(dāng)前，對(duì)于PPP的理解存在不同觀點(diǎn)。有的將PPP作為化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要工具，或開辟地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資的重要渠道，還有的觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)將推廣應(yīng)用PPP上升到國家戰(zhàn)略。
　　在中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟看來, 不能將工具當(dāng)成目標(biāo)，不能為PPP而PPP。“我國推廣應(yīng)用PPP模式的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，是推動(dòng)國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化，或者是推動(dòng)全面深化投融資體制改革。為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，可以采取多種手段或路徑，PPP僅是其中的工具之一。”
　　我國目前尚處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，投融資體制改革還沒有完全到位，政府各部門的職能分工還有待磨合和不斷優(yōu)化完善，PPP制度體系的建立和完善仍然需要一個(gè)較長的過程。李開孟指出：“PPP制度體系的建設(shè)受到我國所處的特定發(fā)展階段、基本經(jīng)濟(jì)制度、體制機(jī)制環(huán)境及采用PPP模式的理念及目標(biāo)導(dǎo)向四大關(guān)鍵因素的影響。對(duì)我國PPP制度體系的頂層設(shè)計(jì)，既要根據(jù)中國國情進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，又要和現(xiàn)有各種制度做好銜接，并且需要協(xié)同推進(jìn)各種制度進(jìn)行系統(tǒng)化改革，這使得我國的PPP制度體系的建立和完善更加復(fù)雜和艱巨。”
　　在國際范圍內(nèi)，PPP有三種目標(biāo)導(dǎo)向，第一種是英國及其他英聯(lián)邦國家和日本等國家將PPP作為政府采購公共服務(wù)的工具，被稱為第一代PPP。第二種是法國以及其他一些大陸法系的國家把PPP作為撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，被稱為第二代PPP。第三種是將PPP作為實(shí)現(xiàn)以人為本及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的工具，被稱為第三代。今年年初，國家發(fā)展改革委與聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)簽署了合作協(xié)議，聯(lián)合推動(dòng)聯(lián)合國2030年發(fā)展議程所提出的以人為本及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)并希望采用PPP模式來實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。
　　李開孟認(rèn)為，近兩年我國大力推廣應(yīng)用的PPP模式，實(shí)際上屬于第一代PPP，出臺(tái)的政策文件比較多、相關(guān)的制度體系比較健全，對(duì)于深化財(cái)政體制改革、完善政府采購體系具有重要的推動(dòng)作用。我國過去20多年推動(dòng)實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目特許經(jīng)營模式，本質(zhì)上屬于第二代PPP，對(duì)于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域的投融資體制改革發(fā)揮了重要作用，但相應(yīng)的制度體系建設(shè)滯后。進(jìn)入“十三五”時(shí)期，我國提出貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念，與聯(lián)合國倡導(dǎo)的以人為本和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的要求非常契合，這就要求我國必須高度重視推廣應(yīng)用第三代PPP。
　　李開孟說：“在PPP的制度設(shè)計(jì)中，不能僅僅關(guān)注政府購買公共服務(wù)制度的完善以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要在更高的層面來理解和完善我國的PPP制度體系。將PPP不再僅僅作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，而是作為實(shí)現(xiàn)以人為本及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的工具，更加強(qiáng)調(diào)發(fā)展的最終目的必須圍繞人的需求，把人放在第一位，這就使得PPP的理念和目標(biāo)定位提升到一種新的高度。”
　　◆合同是PPP的靈魂，不能“粗暴”復(fù)制
　　人們常常用“婚姻”來比喻PPP項(xiàng)目中政府與社會(huì)資本的關(guān)系，如何保證這場婚姻關(guān)系在10~30年的合同期內(nèi)穩(wěn)定長久、雙方合作愉快、項(xiàng)目順利落地，一直以來各方都在不斷地摸索。
　　安徽省招標(biāo)集團(tuán)股份有限公司總經(jīng)理蔣玉紅對(duì)記者說：“合同是PPP項(xiàng)目的靈魂和基礎(chǔ)。在長達(dá)30年的合同期內(nèi)，會(huì)出現(xiàn)各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，包括法律變更、審批延誤、政治決策、融資、企業(yè)破產(chǎn)、市場收益等風(fēng)險(xiǎn)，在PPP項(xiàng)目的主合同中明確收益與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制十分關(guān)鍵。同時(shí)，世界上沒有兩片相同的楓葉，每個(gè)PPP項(xiàng)目都有自身的特點(diǎn)。因此，合同不能‘粗暴’復(fù)制，必須根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、背景、環(huán)境認(rèn)真構(gòu)思和編制。項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)特別是回報(bào)機(jī)制也要不斷創(chuàng)新，進(jìn)行個(gè)性化設(shè)計(jì)。”
　　對(duì)此，華杰工程咨詢有限公司副總經(jīng)理石國虎表示認(rèn)同。他指出，在PPP項(xiàng)目操作過程中要注重項(xiàng)目特點(diǎn)、避免僵化或固化思維。“從目前我國已頒布的PPP政策文件來看，PPP項(xiàng)目沒有固化的模式，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際特點(diǎn)和項(xiàng)目所處的外部環(huán)境設(shè)定PPP具體操作模式，切忌直接照抄、照搬其他示范項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)。由于每個(gè)PPP項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模和技術(shù)特點(diǎn)不同，每個(gè)PPP項(xiàng)目所處區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境不同，每個(gè)PPP項(xiàng)目政府每年能夠負(fù)擔(dān)的補(bǔ)貼額度或者可以給予的其他補(bǔ)助缺口不同，使每個(gè)PPP項(xiàng)目的操作模式均為獨(dú)一無二的，無論是項(xiàng)目實(shí)施方案、投資協(xié)議還是PPP合作項(xiàng)目合同，都或多或少存在差異性。”
　　在風(fēng)險(xiǎn)分配上，石國虎認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。“原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。”
　　“然而，在實(shí)際操作過程中，政府往往不愿承擔(dān)過多風(fēng)險(xiǎn)，大多把利率變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、稅率變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、上級(jí)政府政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)劃分給社會(huì)資本承擔(dān)，而這些風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)資本很難通過其他手段予以消除或轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致社會(huì)資本在投標(biāo)時(shí)因很難降低投資回報(bào)或者認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)過大放棄參與投標(biāo)。”石國虎說。
　　在曹麗娟看來，各級(jí)政府和PPP項(xiàng)目參與方培育契約精神、完善誠信機(jī)制，對(duì)于PPP項(xiàng)目的落地十分關(guān)鍵。她建議，行業(yè)組織利用大數(shù)據(jù)，對(duì)各方及項(xiàng)目進(jìn)行公平、公正的信用評(píng)估，定期公開發(fā)布信用公報(bào)。
　　統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，當(dāng)前，我國人均公共基礎(chǔ)設(shè)施資本存量只有西歐國家的38%、不及北美國家的23%。我國的城鎮(zhèn)化率即使按照2015年的56.1%來計(jì)算也遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家。我國還將面臨著3個(gè)“1億人”的城鎮(zhèn)化問題，我國平均每年有超過10萬億元的公共建設(shè)或服務(wù)需求，到2020年前，公共投資需求達(dá)數(shù)10萬億元。展望未來，PPP市場廣闊、潛力極大。放眼未來，PPP制度體系的建設(shè)和完善還需不斷“破冰”。