2014年以來，在國家發(fā)改委、財政部等部委的大力推動下，政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）越來越受到廣泛關(guān)注，出現(xiàn)一輪PPP項目建設(shè)的新高潮。但PPP項目在實踐過程中也出現(xiàn)了一些新情況、新問題，尤其針對PPP項目投資人的選擇問題?，F(xiàn)階段我國相關(guān)法律、法規(guī)等對于PPP項目的投資人的選擇還存在標(biāo)準(zhǔn)不同、相互沖突的問題。筆者就此開展一些比較分析，以期為有關(guān)各方提供參考。
　　◆國內(nèi)外PPP項目投資人選擇實踐
　　自20世紀(jì)90年代起，PPP模式取得了很大進(jìn)展，廣泛適用于世界各地的公共管理領(lǐng)域。從區(qū)域看，歐洲的PPP市場最為發(fā)達(dá)。
　　國外的實踐取得良好成效。歐洲發(fā)達(dá)國家PPP項目的規(guī)模和管理水平較高，歐洲PPP專業(yè)中心（European PPP Expertise Centre，EPEC）制定的《指導(dǎo)指南》（The Guide to Guidance，How to Prepare，Procure and Deliver PPP Projects）對各國PPP立法及制定指導(dǎo)手冊很有參考價值?！吨笇?dǎo)指南》中指出，采購階段（即投資人選擇階段）開始于采購文件的發(fā)布，結(jié)束于融資完成，即項目可以開始建造的時間點。為了方便可將其分為兩階段：一個是招標(biāo)階段，另一個是從確定中標(biāo)人到融資完成的階段。對于PPP投資人的確定更傾向于兩階段招標(biāo)，即先進(jìn)行資格預(yù)審，確定入圍名單，再進(jìn)行正式招投標(biāo)。在招投標(biāo)的過程中，也沒有禁止就投標(biāo)價格、投標(biāo)方案等實質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判。相反，鼓勵采購人在招標(biāo)過程中與投標(biāo)者交流，認(rèn)為這是PPP項目取得效益最大化?！吨笇?dǎo)指南》給出的招標(biāo)規(guī)范更接近于我國《政府采購法》中的競爭性談判采購方式，但對于適用范圍并沒有任何限制。在歐洲國家中，法國有著悠久的PPP項目建設(shè)的傳統(tǒng)。近年來，法國已經(jīng)成為世界“政府付費PPP”的最繁榮市場。在實踐中，由于PPP項目的復(fù)雜性，政府付費的PPP項目基本上選用競爭性談判采購方式，典型的競爭性談判一般也會持續(xù)9至12個月。
　　國內(nèi)實踐也逐步推進(jìn)?！秶野l(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724 號）第五部分第三項規(guī)定：“伙伴選擇。實施方案審查通過后，配合行業(yè)管理部門、項目實施機構(gòu)，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。”財政部《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法〉的通知》第四條規(guī)定：“PPP項目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項目的采購需求特點，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞健?rdquo; 因此，對于PPP項目選擇社會投資人的方式，有公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購5種方式。在具體實踐中，因公開招標(biāo)相對透明、公正、公平，是當(dāng)前PPP項目投資人的最主要選擇方式，如重慶市域范圍內(nèi)釣魚嘴南部片區(qū)、曾家?guī)r嘉陵江大橋、公共停車場、高速公路等一級土地整治、城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，均是采取公開招標(biāo)方式確定投資人。
　　◆三種主流選擇方式比較分析
　　PPP項目投資人選擇雖有公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購5種方式，但在實踐過程中，主要以公開招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商為主。
　　公開招標(biāo)
　　因公開招標(biāo)在5種選擇方式之中最具公開、公平、公正性，在交通、市政公共設(shè)施等以工程建設(shè)為主的PPP項目中廣泛使用。采用公開招標(biāo)對政府和社會資本均是一種法律保護(hù)，政府能夠通過最大范圍宣傳PPP項目的招標(biāo)信息，在更大的范圍內(nèi)尋求PPP項目投資人，并促進(jìn)社會資本之間的競爭，減少政府在 PPP 項目中的信息不對稱性。也能夠在相對的程度上避免因邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購所帶來的道德風(fēng)險和法律風(fēng)險，特別在當(dāng)前我國尚未建立全面的懲治和預(yù)防腐敗體系情況下，為避免PPP項目投資人選擇過程中的廉政風(fēng)險，公開招標(biāo)成為政府選擇投資人的主流方式。為此，《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法〉的通知》、《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》等規(guī)范性文件中，均將公開招標(biāo)排列在其他方式之前。一些具有較好經(jīng)營收益的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資人選擇，甚至僅規(guī)定了公開招標(biāo)一種方式。如《經(jīng)營性公路建設(shè)項目投資人招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《國家發(fā)改委關(guān)于發(fā)布首批基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵社會投資項目的通知》。
　　競爭性談判
　　競爭性談判是政府采購中運用得較為普遍的一種采購方式。從采購的標(biāo)的來看，競爭性談判不用事先對采購對象的價格總額、詳細(xì)規(guī)格、技術(shù)參數(shù)、具體要求等情況進(jìn)行準(zhǔn)確的估計，這恰恰是PPP項目最為顯著的特點。采用競爭性談判可以有效避免由于這種信息不對稱給采購帶來的不便，使得整個采購行為靈活性更強。從供應(yīng)商的選擇來看，競爭性談判采購可以根據(jù)采購的需要，有選擇地邀請目標(biāo)對象進(jìn)行談判，這也提高了采購的針對性。從實際操作來看，可以在雙方談判期間對采購文件的實質(zhì)性問題提出修改意見，能夠較好地解決采購效率與采購需求所引發(fā)出來的各種矛盾和問題。因此，在一些財政補貼、政府購買服務(wù)類項目，競爭性談判被廣泛適用。
　　競爭性磋商
　　競爭性磋商是財政部首次依法創(chuàng)新的采購方式，其核心內(nèi)容是“先明確采購需求、后競爭報價”的兩階段采購模式，倡導(dǎo)“物有所值”的價值目標(biāo)。引入兩階段采購模式，新增了強制資格預(yù)審、現(xiàn)場考察和答疑、采購結(jié)果及合同文本公示等規(guī)范性要求，創(chuàng)新采購結(jié)果確認(rèn)談判、項目實施機構(gòu)可以自行選定評審專家等程序，要求必須在資格預(yù)審公告、采購公告、采購文件、項目合同中列明采購本國貨物和服務(wù)、技術(shù)引進(jìn)和轉(zhuǎn)讓等政策要求，保證PPP項目采購的成功率和減少后續(xù)爭議，確保項目采購的質(zhì)量和效果。和競爭性談判相比，主要在“競爭報價”階段，競爭性磋商采用了類似公開招標(biāo)的“綜合評分法”，區(qū)別于競爭性談判的“最低價成交”。
　　綜合來看，在上述3種方式中，因當(dāng)前PPP項目主要以基礎(chǔ)設(shè)施項目為主，普遍采用公開招標(biāo)方式。然而公開招標(biāo)的組織成本大，需要事先精確擬定技術(shù)規(guī)格和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，限制采購人的自由裁量權(quán)。特別是在PPP項目中，政府將基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營綁定在一起，政府與一個企業(yè)簽訂綁定合同，由這個企業(yè)既負(fù)責(zé)建設(shè)又負(fù)責(zé)運營。若采用公開招標(biāo)的方式，政府易從自身角度出發(fā)擬定合同，在沒有充分經(jīng)驗的前提下其草案很可能與企業(yè)的最終目標(biāo)有較大的不同，無法最大化激勵企業(yè)建設(shè)運營項目，導(dǎo)致契約不符合實際情況，帶來高額交易成本。如對于某些公路項目的建設(shè)運營，如果在一定時間內(nèi)因車流量不足導(dǎo)致企業(yè)達(dá)不到預(yù)期的基本收益，可由政府給予其資金補貼，降低私營部門的經(jīng)營風(fēng)險。同時，私營部門也在項目的建設(shè)和運營中承擔(dān)很多管理職責(zé)，降低提供公共服務(wù)的管理風(fēng)險。就此而言，契約中風(fēng)險的劃分至關(guān)重要，往往需要交易雙方進(jìn)行談判磋商來確定，很難在招標(biāo)文件中完全說明。從未來的發(fā)展趨勢來看，以公開招標(biāo)為主的PPP項目政府采購方式逐漸不能適應(yīng)實際需求，容易導(dǎo)致采購活動的交易成本上升，偏離采購人的價值目標(biāo)。未來競爭性談判與競爭性磋商有可能成為PPP項目中主要的政府采購方式。
　　公開招標(biāo)更公平，標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格，操作更規(guī)范，而競爭性談判和競爭性磋商給政府更多選擇與談判空間，更加靈活。但二者都有一定的局限性，影響PPP項目優(yōu)勢的發(fā)揮。因PPP項目的復(fù)雜性、運作方式的多樣性、參與主體的多方性，在面對具體的PPP項目時，須結(jié)合特定的政府方、社會資本方、是否設(shè)立項目公司、是否涉及工程建設(shè)項目、是否涉及財政資金、采取何種運作模式和交易結(jié)構(gòu)等，具體項目具體分析，在合法、高效、節(jié)約時間與成本等的共同訴求或前提下選擇適當(dāng)?shù)耐顿Y人選擇方式。