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經(jīng)過(guò)兩年多的打磨，北京城市副中心的規(guī)劃編制工作已接近尾聲。

7月23日、24日，中國(guó)共產(chǎn)黨北京市第十二屆委員會(huì)第五次全體會(huì)議（以下簡(jiǎn)稱“全會(huì)”）在北京召開(kāi)，研究討論《北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃（送審稿）》，總結(jié)上半年工作，部署下半年任務(wù)。北京市委副書(shū)記、市長(zhǎng)陳吉寧就《北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃（送審稿）》作說(shuō)明。

以市委全會(huì)形式研究討論詳細(xì)規(guī)劃，這在北京市歷史上是第一次。據(jù)悉，《北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃》屬于街區(qū)層面的詳細(xì)規(guī)劃，是規(guī)劃編制和管控體系的一個(gè)創(chuàng)新。

6月21日，北京市規(guī)劃和國(guó)土資源管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱北京市規(guī)土委)、通州區(qū)人民政府共同發(fā)布通知，《北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃(街區(qū)層面)》草案(以下簡(jiǎn)稱“規(guī)劃草案”)已經(jīng)編制完成。“規(guī)劃草案”提出，到2035年，副中心初步建成國(guó)際一流的和諧宜居現(xiàn)代化城區(qū)，成為低碳高效的綠色城市、藍(lán)綠交織的森林城市、智能融合的智慧城市等。

作為北京的一翼，通州將聚焦行政辦公、商務(wù)服務(wù)、文化旅游三大主導(dǎo)功能，搭建科技創(chuàng)新平臺(tái)，形成配套完善的城市綜合功能，承接中心城區(qū)40萬(wàn)~50萬(wàn)常住人口的疏解。

從衛(wèi)星城到城市副中心

“規(guī)劃草案”的編制工作始于2016年5月。

2016年5月27日晚發(fā)生的兩件“大事”均與北京未來(lái)的城市副中心——通州的建設(shè)密切相關(guān)。第一件事情是中共中央召開(kāi)政治局會(huì)議研究部署規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心和進(jìn)一步推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展有關(guān)工作。第二件事情是通州實(shí)行京籍人口落戶臨時(shí)性限制措施。

這兩條消息疊加，讓人對(duì)通州的發(fā)展充滿無(wú)限遐想。

歷史上，通州地位顯赫，享有“一京（北京）、二衛(wèi)（天津）、三通州”之稱。近年來(lái)，隨著北京的發(fā)展，通州的定位也在不斷發(fā)生變化。

1993年，通州鎮(zhèn)被定位為北京14個(gè)衛(wèi)星城之一。

2005年，通州新城與順義新城、亦莊新城成為北京重點(diǎn)發(fā)展的三個(gè)新城。其中，通州新城還被定位為“北京未來(lái)發(fā)展的新城區(qū)和城市綜合服務(wù)中心”，是中心城行政辦公、金融貿(mào)易等職能的補(bǔ)充配套區(qū)。

2009年年底，北京市明確提出，“集中力量、聚焦通州，借助國(guó)際國(guó)內(nèi)資源，盡快形成與首都發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代化國(guó)際新城”。

2012年，北京市政府嘗試調(diào)整城市空間布局，提出打造功能完備的通州城市副中心。

之所以在十幾個(gè)郊區(qū)中選擇通州，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所研究員王智勇認(rèn)為，這在很大程度上是因?yàn)楸本┤丝诳臻g格局的變動(dòng)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年~2005年期間，北京人口增加最快的區(qū)域主要分布于北部和西部地區(qū)。此后，北京人口增加最快的區(qū)域轉(zhuǎn)移到東部。通州2017年人口比2005年增加了75.3％。

“北京人口空間格局變動(dòng)的結(jié)果是人口重心東移。”王智勇說(shuō)，在這種人口格局下，選擇通州作為城市副中心，一方面能最大程度減少因通勤而導(dǎo)致的交通擁堵，促進(jìn)職住平衡；另一方面，通州的地理位置介于京津冀之間，作為促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要樞紐，有利于促進(jìn)京津冀一體化發(fā)展。

2012年中共十八大召開(kāi)后，在通州建設(shè)城市副中心的設(shè)想開(kāi)始步入實(shí)質(zhì)性的操作階段。

2014年2月，習(xí)近平總書(shū)記到北京市考察工作。2月26日，習(xí)近平總書(shū)記召開(kāi)座談會(huì)，在講話中提出了京津冀協(xié)同發(fā)展的重大國(guó)家戰(zhàn)略。

2015年4月，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》經(jīng)中共中央政治局審議通過(guò)，明確將通州定位轉(zhuǎn)變?yōu)楸本┬姓敝行模笥行蛲苿?dòng)北京市屬行政事業(yè)單位整體或部分向副中心轉(zhuǎn)移，并要求在2017年取得成效。

“這是一個(gè)很高的目標(biāo)”

一年后，中央對(duì)此又做出重大調(diào)整。2016年5月，中央政治局會(huì)議決定在通州規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心，并與雄安新區(qū)的設(shè)立一道上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

將建設(shè)北京“行政副中心”改為建設(shè)北京“城市副中心”，意味著什么？

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、北京社會(huì)主義學(xué)院副院長(zhǎng)陳劍看來(lái)，行政副中心主要是把行政功能搬過(guò)來(lái)，城市副中心則是把幾乎所有的城市功能都搬過(guò)來(lái)。北京城市副中心所承擔(dān)的職責(zé)，不僅是北京市的行政、經(jīng)濟(jì)、文化等核心職能，而且還將構(gòu)成京津冀協(xié)同發(fā)展的核心，其在各方面的輻射和帶動(dòng)作用都將被強(qiáng)化。通州將成為北京的第二個(gè)中心，并成為京津冀協(xié)同發(fā)展的中心結(jié)點(diǎn)。

“北京與首都的概念或許已經(jīng)分離”，陳劍說(shuō)，一個(gè)“新北京”的建設(shè)正在醞釀之中。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院牛鳳瑞教授則表示，“行政副中心”的優(yōu)點(diǎn)是環(huán)境、建設(shè)壓力小，但也存在城市功能比較單一的局限性。城市副中心的內(nèi)涵則更廣。將通州建設(shè)成北京城市副中心，意味著北京的城市中心向東南方向位移，拉近北京與天津產(chǎn)業(yè)中心、人口中心的聯(lián)系。

正是在這次調(diào)整后，北京市正式啟動(dòng)了新的北京城市副中心規(guī)劃編制工作。

2017年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院批復(fù)《北京城市總體規(guī)劃(2016年~2035年)》，要求高水平規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心，提出將城市副中心建設(shè)成為國(guó)際一流的和諧宜居之都示范區(qū)、新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)、京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。

北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長(zhǎng)李國(guó)平表示，按照新的定位，北京城市副中心不僅要疏解中心城區(qū)的壓力，還要帶動(dòng)整個(gè)北京東部地區(qū)乃至北京和河北地區(qū)的協(xié)同發(fā)展。

京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會(huì)成員、南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院院長(zhǎng)劉秉鐮也表示，無(wú)論是設(shè)立雄安新區(qū)，還是打造北京城市副中心，最終目的都是建設(shè)以首都為核心的世界級(jí)城市群。“這是一個(gè)很高的目標(biāo)。目前，全球已經(jīng)有六大世界級(jí)城市群，我們要建第7個(gè)。”

創(chuàng)造“副中心質(zhì)量”

堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展是北京城市副中心規(guī)劃最重要的特點(diǎn)之一。

全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要努力創(chuàng)造經(jīng)得住歷史檢驗(yàn)的“副中心質(zhì)量”。規(guī)劃要高質(zhì)量。以最先進(jìn)的理念、最高的標(biāo)準(zhǔn)、最好的質(zhì)量，落實(shí)“世界眼光、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、中國(guó)特色、高點(diǎn)定位”的要求。建設(shè)要高質(zhì)量。發(fā)揚(yáng)“工匠精神”，把高質(zhì)量要求融入到設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)的每個(gè)環(huán)節(jié)，著力打造綠色城市、森林城市、智慧城市、宜居城市等，精心打造好每一個(gè)街區(qū)、每一棟建筑。管理要高質(zhì)量。落實(shí)精治共治法治要求，形成多元共治的社會(huì)治理格局，全面提升城市精細(xì)化管理水平。嚴(yán)控土地、房?jī)r(jià)，避免出現(xiàn)圈地炒房、物價(jià)異常上漲等現(xiàn)象。

中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)副校長(zhǎng)楊開(kāi)忠表示，建設(shè)北京城市副中心的一個(gè)重要內(nèi)容就是創(chuàng)造“副中心質(zhì)量”，豐富首善之區(qū)的內(nèi)涵，形成建設(shè)北京國(guó)際一流和諧宜居之都的新典范，大幅提升北京大都市圈的品質(zhì)。

此外，全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)，著力突出水城共融、藍(lán)綠交織、文化傳承的城市特色，塑造京華風(fēng)范、運(yùn)河風(fēng)韻、人文風(fēng)采、時(shí)代風(fēng)尚的城市風(fēng)貌。要以水興城，促進(jìn)水城共融。要傳承文化，實(shí)現(xiàn)古今同輝。以大運(yùn)河、古道文化串聯(lián)起各遺產(chǎn)點(diǎn)，積極培育文化探訪路線，深化“一河三城、一道多點(diǎn)”整體保護(hù)格局，擦亮歷史文化金名片。

建筑風(fēng)貌是一個(gè)城市的名片。據(jù)清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)、北京城市副中心規(guī)劃清華同衡技術(shù)團(tuán)隊(duì)總協(xié)調(diào)人惲爽介紹，為了讓城市副中心建筑風(fēng)貌更具特色，專門在“一帶”、“一軸”的交匯點(diǎn)打造了一個(gè)“城市客廳”。“我們希望‘城市客廳’能為來(lái)副中心的人提供一個(gè)照相留念的地方。”

在惲爽看來(lái)，“城市客廳”將是副中心城市風(fēng)貌的一個(gè)集聚點(diǎn)。“它的北側(cè)有副中心站和新的行政辦公區(qū)，南側(cè)有‘城市綠心’和新建的公共文化建筑群，包括劇院、博物館、圖書(shū)館等。這些都是能體現(xiàn)副中心城市風(fēng)貌和城市氣質(zhì)的建筑，希望給大家留下比較深刻的印象。”

此次全會(huì)還強(qiáng)調(diào)，從戰(zhàn)略定位看，要打造好“三個(gè)示范區(qū)”。打造國(guó)際一流的和諧宜居之都示范區(qū)，要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，創(chuàng)造優(yōu)美的宜居宜業(yè)環(huán)境，讓人民群眾生活得更方便、更舒心。打造新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)，重在城鄉(xiāng)融合，以城市副中心的155平方公里帶動(dòng)通州全域906平方公里的發(fā)展，同步規(guī)劃建設(shè)好特色小城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村，使之成為城市副中心的重要補(bǔ)充。打造京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)，是要對(duì)周邊地區(qū)發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用。

多名學(xué)者均表示，通州目前急需改變“有城無(wú)業(yè)”的狀況，突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，有效疏解中心城區(qū)功能。中國(guó)社科院當(dāng)代城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃院副院長(zhǎng)張朝偉認(rèn)為，僅有城市副中心的名號(hào)沒(méi)有意義，關(guān)鍵是成為城市副中心以后如何在宜居的同時(shí)還宜業(yè)。“政府要讓副中心宜居又宜業(yè)。因?yàn)榄h(huán)境再優(yōu)美，如果只是一個(gè)睡城，依然不能成為現(xiàn)代化城市。”

以副輔主、主副共興

北京市規(guī)土委總規(guī)劃師兼北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)施衛(wèi)良說(shuō)，在規(guī)劃過(guò)程中，把處理“主”、“副”關(guān)系放在一個(gè)很重要的位置。通過(guò)城市副中心對(duì)中心城區(qū)人口功能疏解的有效承接和緊密對(duì)接，保障首都功能的實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)以副輔主、主副共興的發(fā)展局面。

除了與中心城區(qū)的關(guān)系外，城市副中心和北三縣的關(guān)系也是此次規(guī)劃的重點(diǎn)。

全會(huì)明確，通州區(qū)要與廊坊北三縣地區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管控，推動(dòng)交通、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)等向北三縣地區(qū)延伸布局。強(qiáng)化交界地區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理，堅(jiān)決遏制貼邊發(fā)展和無(wú)序蔓延。

6月19日，北京市委書(shū)記蔡奇來(lái)到通州，就“把城市副中心打造成北京重要一翼”進(jìn)行調(diào)查研究時(shí)說(shuō)，城市副中心作為北京重要一翼，要強(qiáng)身健體，高水平規(guī)劃建設(shè)好，承接中心城區(qū)功能和人口疏解，同時(shí)又要輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)，包括廊坊北三縣協(xié)同發(fā)展。這就是城市副中心在一核兩翼中的使命，也是京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的應(yīng)有之義。必須正確處理好與廊坊北三縣關(guān)系，從大局出發(fā)，主動(dòng)作為，把輻射帶動(dòng)廊坊北三縣發(fā)展作為應(yīng)盡職責(zé)，努力打造京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。

北三縣是指河北省廊坊市的三河市、大廠回族自治縣和香河縣。“城市副中心和北三縣在地緣上相近、文化上也是一脈，在功能布局、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面也是緊密相連的。”中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)王凱曾說(shuō)，“兩地規(guī)劃上首先應(yīng)統(tǒng)一。”

據(jù)王凱介紹，未來(lái)，城市副中心和北三縣還要建立統(tǒng)一的管控規(guī)則，遏制貼邊發(fā)展和無(wú)序蔓延，核減與重要區(qū)域生態(tài)廊道沖突的城鎮(zhèn)建設(shè)組團(tuán)規(guī)模，著力擴(kuò)大區(qū)域環(huán)境容量，重點(diǎn)在潮白河和北運(yùn)河之間共同建設(shè)大尺度生態(tài)綠洲，構(gòu)建復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。

針對(duì)北三縣地區(qū)公共配套短板問(wèn)題，“規(guī)劃草案”提出，將堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，促進(jìn)北京公共服務(wù)資源向北三縣地區(qū)拓展延伸，協(xié)助北三縣地區(qū)形成功能完備、布局均衡的公共服務(wù)體系。

北三縣與北京城市副中心統(tǒng)一規(guī)劃，意味著北三縣盡管在隸屬關(guān)系上還屬于廊坊，但在規(guī)劃上已實(shí)現(xiàn)與通州同等待遇。

有分析認(rèn)為，北三縣的控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）也會(huì)很快出臺(tái)，從而與城市副中心實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。