2019年8月26日，第十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了關(guān)于修改土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的決定，新《土地管理法》將于2020年1月1日實施。

新《土地管理法》突破了多項舊制度，可謂是一石激起千層浪。除了土地督察制度正式入法以及國土空間規(guī)劃制度改革預(yù)留法律空間等熱點話題外，作為民生之本的農(nóng)村土地相關(guān)制度的修訂備受各界人士關(guān)注。

“農(nóng)村之根本”，即為土地。為改革完善農(nóng)村土地制度，2015年2月27日，我國正式提出開展“三塊地”改革，即“農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革”。新《土地管理法》推進(jìn)了“三塊地”改革進(jìn)程，提供了法律保障，本文旨在介紹新《土地管理法》關(guān)于農(nóng)村“三塊地”的相關(guān)修訂并簡要探討其影響。

一、集體經(jīng)營性建設(shè)用地可直接入市新《土地管理法》對于建設(shè)需要使用土地的，可以直接使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地，不再要求集體經(jīng)營性建設(shè)用地必須被征收為國有土地后才能進(jìn)入土地市場，這打破了城鄉(xiāng)建設(shè)用地的體制差異。不過，并非所有集體經(jīng)營性建設(shè)用地均能入市，而是需要滿足以下條件：

一是土地利用年度計劃應(yīng)當(dāng)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地作出合理安排。

二是要求國土空間規(guī)劃或土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途的集體土地，而非宅基地或公益性公共設(shè)施用地等集體建設(shè)用地。

三是須經(jīng)依法登記為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。新《土地管理法》同時明確了土地所有權(quán)和使用權(quán)的不動產(chǎn)登記制度，為該條件的具體實施提供了法律支撐。

四是應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。

雖然對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市設(shè)置了相應(yīng)限制條件，但本次修訂使其與國有建設(shè)用地享受同等入市權(quán)利，可在二級市場流轉(zhuǎn)，包括轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押。

主要影響一是集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市是否會沖擊原來由國有建設(shè)用地壟斷的土地市場？

由于過去國有建設(shè)用地壟斷的市場地位，導(dǎo)致建設(shè)用地供不應(yīng)求，土地價格越來越高，房價隨著地價的攀升而一路走高。即使國家多次出臺房產(chǎn)調(diào)價、限價等政策，也未扼制其價格攀升的趨勢，反而給市場供不應(yīng)求的強(qiáng)烈信號，使得購房者、炒房者蜂擁而上，進(jìn)一步推動了土地和房產(chǎn)的價格增長。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，提高了土地市場建設(shè)用地的供應(yīng)能力，勢必會對土地市場的健康發(fā)展起到積極作用。但筆者認(rèn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市并不會沖擊現(xiàn)有土地市場，畢竟集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還受種種條件所限，尤其是國土空間規(guī)劃制度的調(diào)整。這有利于國家調(diào)控集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的節(jié)奏，避免個別地方“利”字當(dāng)頭，賣地致富，同時也便于國家指導(dǎo)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)工作。

二是集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市是否能夠讓農(nóng)民真真正正受益？

首先，需要明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓或出租后對應(yīng)的土地收益主體是土地所有權(quán)人。土地，并非是歸農(nóng)民個人所有，而是屬于農(nóng)民集體所有，土地所有權(quán)人具體是指經(jīng)過不動產(chǎn)登記確認(rèn)所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。

農(nóng)民對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓、出租等決定是通過本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議或村民代表表決直接或間接的形式行使權(quán)力。依據(jù)《村民委員會組織法》相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民對于從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會議或村民代表會議討論決定。

農(nóng)民對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的處分權(quán)、收益使用權(quán)通過村民會議或者村民代表會議直接或間接行使，能夠真正參與到制度改革實踐中，切實獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)所得收益。無論是從制度頂層設(shè)計還是到新《土地管理法》具體規(guī)定，都充分考慮了讓農(nóng)民當(dāng)家做主，將農(nóng)民的利益落到實處。但是，具體到實際操作層面，各地村集體是否在集體經(jīng)營性建設(shè)用地事項處理中充分考慮農(nóng)民的權(quán)益還需依靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門、自然資源主管部門等有權(quán)機(jī)關(guān)的管理、監(jiān)督，以及農(nóng)民依法維權(quán)、監(jiān)督。

二、改革土地征收制度國家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展對土地需求量大，而土地征收制度滯后，農(nóng)民土地被征收后未得到合理、即時的補(bǔ)償，無疑將引發(fā)農(nóng)民的抵觸情緒，進(jìn)而矛盾積聚。近年來，農(nóng)村土地征收糾紛高發(fā)，農(nóng)民以各種方式通過各種渠道表達(dá)對土地被征收的種種不滿。農(nóng)民土地征收糾紛往往具有群體性、集中性、復(fù)雜性等特點，土地征收糾紛問題亟待解決。

新《土地管理法》對土地征收制度進(jìn)一步細(xì)化，被征地農(nóng)民的利益得到更加完善的保護(hù)，土地征收制度改革主要有以下變化：

一是土地征收范圍明確限于公共利益。修正案列明公共利益包括軍事、外交，政府組織實施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共事業(yè)，扶貧搬遷、保障性安居，成片開發(fā)建設(shè)等方面需求可依法征收土地。

二是土地征收程序進(jìn)一步規(guī)范化。一大亮點是申請征收土地之前要完成相關(guān)前期工作包括土地狀況調(diào)查、征收信息公告、聽取利害關(guān)系人意見等。其次，本次改革依法給予農(nóng)民對土地征收的話語權(quán)，如多數(shù)被征地農(nóng)民認(rèn)為征地補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)召開聽證會，聽取農(nóng)民的心聲。

三是土地征收補(bǔ)償及保障更全面、多元。首先，土地補(bǔ)償費及安置補(bǔ)助費是通過區(qū)片綜合地價確定，不再按照年產(chǎn)值倍數(shù)法。其次，征收補(bǔ)償將農(nóng)村村民住宅從地上附著物中分離單獨列明，區(qū)別于其他地上附著物，并且充分尊重被征地農(nóng)民意愿，由其自由選擇補(bǔ)償方式。再次，將被征地農(nóng)民納入社保體系，以保障失地農(nóng)民年老的基本生活。

主要影響一是本次修訂以列舉的方式明確界定了公益利益范圍，防止部分政府官員打著“公益”的旗號非法征地，更大程度地保護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益，也利于有權(quán)機(jī)關(guān)及農(nóng)民自身監(jiān)督地方政府依法征地。

二是征地程序規(guī)范化，從立法上根本保障了農(nóng)民對征地全過程的知情權(quán)、參與權(quán)以及監(jiān)督權(quán)，避免農(nóng)民補(bǔ)償不到位、不及時，甚至是無補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象出現(xiàn)。新修正案力求把征地涉及農(nóng)民的補(bǔ)償、安置等問題解決在先，而非征地后再行救濟(jì)。

三是補(bǔ)償、保障更適應(yīng)現(xiàn)代新農(nóng)村建設(shè)的新要求，不僅是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)民生活的需要，保障方式更是以民為本，從農(nóng)民切身利益出發(fā)，將社會保障制度落地，也為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)從社會保障制度方面提供了法律的保障。

三、完善農(nóng)村宅基地制度新《土地管理法》在堅持“一戶一宅”原則下，提出“戶有所居”的新要求，進(jìn)一步保障農(nóng)民居住權(quán)。同時，新修正案保障了進(jìn)城落戶的農(nóng)民自主選擇權(quán)，對于自愿退出宅基地的，應(yīng)依法予以補(bǔ)償；對于安土重遷的農(nóng)民，依然保留其宅基地，不得強(qiáng)迫其退出。鑒于宅基地和住宅存在閑置的現(xiàn)狀，國家鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民將其盤活帶動地方農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

主要影響在眾多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的形勢下，大量宅基地和住宅閑置無異于資源浪費，不利于土地節(jié)約、集約利用。國家從資源整合的角度考慮設(shè)置了進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出宅基地制度。結(jié)合國家倡導(dǎo)的康養(yǎng)、旅游政策，借生態(tài)旅游、休閑養(yǎng)生等生態(tài)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的勢頭，閑置宅基地及住宅重新整合利用，將帶來新一輪資本進(jìn)農(nóng)村。依托當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的特色生態(tài)文明、文化及地理位置，打造生態(tài)文明、美麗新農(nóng)村。房地產(chǎn)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)及投資公司等紛紛將目光投向了農(nóng)村閑置宅基地重整利用的機(jī)會，在新修正案出臺前便對農(nóng)村康養(yǎng)、文旅等領(lǐng)域做好產(chǎn)業(yè)布局。但新《土地管理法》對于閑置宅基地規(guī)定過于原則，具體實踐中還須密切關(guān)注《土地管理法實施條例》及地方法規(guī)、規(guī)章等配套文件的出臺。

結(jié)語：新《土地管理法》的修訂充分吸取了關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、土地征收及宅基地的改革試點經(jīng)驗，將“三塊地”的改革成果上升到法律層面，使農(nóng)民各方面權(quán)益得到了更完善地保障。從法律層面到實踐操作，還有很漫長的路要走，除了制定出臺完備的土地管理法律體系外，還須各有權(quán)行政主管部門的管理、監(jiān)督，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員和相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動參與主體的共同參與、配合和監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)：

獨家！自然資源部法規(guī)司負(fù)責(zé)人解讀新《土地管理法》，中國自然資源報公眾號，2019年8月26日原文地址：https://mp.weixin.qq.com/s/_LGryL7p1Fbtw0YQsqPyxg請點擊以下鏈接在中國人大網(wǎng)查閱《中華人民共和國土地管理法》全文http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201909/d1e6c1a1eec345eba23796c6e8473347.shtml注：劉琳、楊貴生系北京大成律師事務(wù)所律師