在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)高速發(fā)展的大背景下，中國的鐵路、公路、機(jī)場、水利電力工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城市建筑群等工業(yè)設(shè)施和城市建設(shè)發(fā)展迅猛，由此引發(fā)的建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源相關(guān)爭議也日益增多。如何妥善解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展與礦產(chǎn)資源開發(fā)利用、礦業(yè)權(quán)人權(quán)益保護(hù)之間的矛盾，平衡社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與礦產(chǎn)資源供給保障之間的關(guān)系，成為擺在建設(shè)單位和礦業(yè)權(quán)人面前的一道難題。筆者結(jié)合自己辦案經(jīng)驗和對現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策以及公開案例的研究，針對建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源權(quán)益索賠問題，分別站在礦業(yè)權(quán)人、建設(shè)單位角度，就各方關(guān)心的問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理和分析，以饗讀者。
《中華人民共和國民法典》第三百二十九條規(guī)定：依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)。當(dāng)探礦權(quán)人的勘查區(qū)塊或采礦權(quán)人的礦權(quán)范圍與鐵路、公路、機(jī)場、水利電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城市建筑群、大型建筑及其他建設(shè)工程等發(fā)生重疊、被建設(shè)項目部分或全部壓覆，導(dǎo)致探礦權(quán)人無法正常實施探礦工作或采礦權(quán)人無法進(jìn)行正常的采礦工程，甚至完全喪失繼續(xù)探礦或采礦的權(quán)利或能力時，礦業(yè)權(quán)人就擁有依法獲得賠償或補償?shù)臋?quán)利。實踐中，在礦業(yè)權(quán)人遇到建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的情況下，往往處于相對弱勢和被動的地位，不知該如何進(jìn)行索賠以維護(hù)自己合法權(quán)益。以下筆者就礦業(yè)權(quán)人索賠涉及的幾個關(guān)鍵問題進(jìn)行解析：
如何確定建設(shè)項目
壓覆礦產(chǎn)權(quán)益索賠的對象
礦業(yè)權(quán)人在建設(shè)項目壓覆礦業(yè)權(quán)益索賠時，面臨的第一個問題就是該向誰索賠？
原國土資源部發(fā)布的《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)【2010】137號，簡稱“137號文”）中規(guī)定：建設(shè)項目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，新的土地使用權(quán)人還應(yīng)同時與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補償內(nèi)容。從137號文的規(guī)定的字面意思來看，在建設(shè)項目壓覆設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源時，應(yīng)當(dāng)由新的土地使用權(quán)人來簽訂補償協(xié)議，承擔(dān)補償責(zé)任。
實踐中，由誰來作為壓覆補償、賠償責(zé)任的承擔(dān)主體，并不能一目了然，往往需要認(rèn)真分析才能撥云見日，通過揭開建設(shè)項目背后各相利益方之間的內(nèi)部協(xié)議來確定誰才是真正的責(zé)任承擔(dān)主體。
以鐵路、公路等公共基礎(chǔ)建設(shè)項目為例。通常，鐵路、公路等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)會涉及多方主體，有項目建設(shè)單位、有委托代建單位、有項目管理部，還有地方政府為征地拆遷、協(xié)調(diào)補償問題等成立的指揮部。真正應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補償、賠償責(zé)任的主體往往“躲在后面”，與礦業(yè)權(quán)人有直接接觸的是在現(xiàn)場工作的項目管理部的工作人員和指揮部的工作人員。
在這種情況下，很多礦業(yè)權(quán)人通常無法分辨應(yīng)該由誰來承擔(dān)自己的損失，經(jīng)常會出現(xiàn)因找錯索賠對象，而被法院駁回訴訟請求的情形。
多數(shù)情況下，本著誰受益誰賠償（補償）的原則，法院會將建設(shè)項目的業(yè)主方（建設(shè)單位）認(rèn)定為賠償（補償）的責(zé)任主體。但是，如果出現(xiàn)建設(shè)單位與其他單位簽署了代建協(xié)議，約定建設(shè)項目壓覆補償?shù)氖乱擞纱▎挝粊碡?fù)責(zé)處理，礦業(yè)權(quán)人就擁有了向建設(shè)單位或代建單位索賠的選擇權(quán)。在這樣的情況下，礦業(yè)權(quán)人可以根據(jù)實際情況，綜合考慮兩個單位的溝通成本、訴訟管轄及執(zhí)行能力等各種客觀因素來選擇確定責(zé)任承擔(dān)主體。
此外，在地方招商引資項目和一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)項目中，為了創(chuàng)造更好的營商環(huán)境，吸引企業(yè)來投資，地方政府往往會突破常規(guī)，幫助企業(yè)解決好項目用地有關(guān)的所有糾紛和補償事宜，由當(dāng)?shù)卣鳛閴焊惭a償?shù)呢?zé)任主體，主動承擔(dān)補償責(zé)任。
應(yīng)該主張賠償還是要補償
當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)人的勘查區(qū)塊或礦區(qū)被建設(shè)項目壓覆時，礦業(yè)權(quán)人究竟該主張賠償還是補償是礦業(yè)權(quán)人面對索賠時的第二個重要問題。司法審判中，法院判定賠償還是補償?shù)幕A(chǔ)在于建設(shè)單位是否構(gòu)成侵權(quán)。如建設(shè)單位或其他責(zé)任承擔(dān)主體構(gòu)成侵權(quán)，則需要賠償?shù)V業(yè)權(quán)人的損失；如建設(shè)單位或其他責(zé)任承擔(dān)主體不構(gòu)成侵權(quán)，則只需要補償?shù)V業(yè)權(quán)人的損失。賠償具有懲罰性質(zhì)，故通常其賠償?shù)姆秶c額度要大于補償。
一般侵權(quán)行為的構(gòu)成要件包括：有加害行為、有損害事實的存在、加害行為與損害事實之間有因果關(guān)系、行為人主觀上有過錯4個方面。具體到壓覆礦產(chǎn)資源侵權(quán)，則構(gòu)成要件為：建設(shè)項目壓覆了礦業(yè)權(quán)人的勘查區(qū)塊或礦區(qū)、建設(shè)單位或其他責(zé)任承擔(dān)主體主觀上存在過錯、礦業(yè)權(quán)人有實際損害發(fā)生、壓覆事實和損害事實之間有因果關(guān)系。
礦業(yè)權(quán)人針對建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源相關(guān)權(quán)益的索賠，無論是主張賠償還是補償，都必須滿足建設(shè)項目壓覆了礦業(yè)權(quán)人的勘查區(qū)塊或礦區(qū)、礦業(yè)權(quán)人有實際損害發(fā)生、壓覆事實和損害事實之間有因果關(guān)系3個客觀要件。賠償與補償?shù)膮^(qū)別在于建設(shè)單位或其他責(zé)任承擔(dān)主體主觀上是否存在過錯。如果主觀上存在過錯，則可認(rèn)定為賠償。如果主觀上不存在過錯，則認(rèn)定為補償。
司法審判實踐中，法院通常認(rèn)為只要建設(shè)單位在建設(shè)項目開工之前，依法履行了壓覆重要礦產(chǎn)資源報批手續(xù)、建設(shè)單位或其他責(zé)任主體與礦業(yè)權(quán)人達(dá)成了補償協(xié)議或者達(dá)成補償意向，就認(rèn)為建設(shè)單位和其他責(zé)任主體盡到了注意義務(wù)，缺乏過錯要件，因而不構(gòu)成侵權(quán)，礦業(yè)權(quán)人只能要求建設(shè)單位或其他責(zé)任承擔(dān)主體承擔(dān)補償責(zé)任。建設(shè)單位若在建設(shè)項目工程開工之前沒有履行正常的報批手續(xù)，則礦業(yè)權(quán)人可以主張建設(shè)單位或其他責(zé)任承擔(dān)主體的行為構(gòu)成侵權(quán)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。
如何確定索賠范圍
對于礦業(yè)權(quán)人來說，建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源造成的損害主要包括：①使得已繳納的價款/權(quán)益金、礦權(quán)轉(zhuǎn)讓款（如有）、已經(jīng)發(fā)生的勘探投入、已經(jīng)支付的土地使用費（土地出讓金或租金、青苗補償費和地上附著物補償費）和拆遷費用等前期投入歸于部分或全部無效；②礦業(yè)權(quán)人已經(jīng)投入的采選設(shè)施設(shè)備（建筑物、道路、巷道工程、選礦廠、尾礦庫等）無法利用或利用率降低；③增加了搬遷采選設(shè)施的費用；④預(yù)期的礦業(yè)開發(fā)收益或探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)所得減少或滅失等；⑤增加了裁員減員的員工安置費；⑥停工損失費等。
在礦產(chǎn)資源被合法壓覆且我國對壓覆補償范圍尚無法律、行政法規(guī)明確規(guī)定的情況下，法院通常會本著相對公平原則，兼顧公共利益和礦業(yè)權(quán)人利益，參考原國土資源部發(fā)布的《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號，以下簡稱“137號文”）的規(guī)定、建設(shè)單位或其他責(zé)任承擔(dān)主體與礦業(yè)權(quán)人達(dá)成的補償協(xié)議或補償意向書、第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的咨詢報告，以及礦業(yè)權(quán)人自身的訴求等方面的因素，來綜合考慮確定索賠的范圍。
建設(shè)單位若在建設(shè)項目工程開工之前沒有履行正常的報批手續(xù)，則礦業(yè)權(quán)人可以主張建設(shè)單位或其他責(zé)任承擔(dān)主體的行為構(gòu)成侵權(quán)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，向礦業(yè)權(quán)人賠償?shù)姆秶凑涨謾?quán)損害賠償?shù)囊?guī)則確定?！睹穹ǖ洹返谝磺б话侔耸臈l規(guī)定：“侵害他人財產(chǎn)的，財產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他合理方式計算。”司法實務(wù)中，壓覆礦產(chǎn)資源侵權(quán)案件雖然也受到一般侵權(quán)的“填平補齊”原則的約束，但考慮到建設(shè)單位的壓覆行為涉及到個人利益和國家利益、社會公共利益的沖突，法院也會經(jīng)過充分考慮并適當(dāng)平衡好各方的利益。
索賠的路徑和程序
礦業(yè)權(quán)人在遭遇建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源，其合法的勘探和開發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益被損害之后，可以通過以下方式或途徑來主張自己的權(quán)益：
首先，在地方政府的主持下，與建設(shè)單位進(jìn)行友好協(xié)商，是建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源索賠的必經(jīng)之路。絕大多數(shù)的建設(shè)項目壓覆索賠爭議，都是通過友好協(xié)商解決的。這樣做的溝通成本相對低、解決問題的效率相對高。但也可能因為建設(shè)單位處于相對優(yōu)勢地位，如果沒有礦業(yè)律師、礦業(yè)權(quán)評估師、地質(zhì)采礦工程師等專業(yè)人士的協(xié)助，礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益得不到充分保障。
其次，在雙方無法通過友好協(xié)商對于索賠的條件達(dá)成一致意見時，礦業(yè)權(quán)人可以通過訴訟來索賠。通過訴訟解決不需要與建設(shè)方達(dá)成一致，礦業(yè)權(quán)人可依自己的意志，向有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟來主張自己的權(quán)益，但往往耗時較長，一個案件一審、二審到再審，需要數(shù)年之久。
第三，為了高效解決雙方的爭議，且保持爭議解決的私密性，礦業(yè)權(quán)人可以嘗試與建設(shè)單位達(dá)成仲裁協(xié)議，通過仲裁方式來解決。依據(jù)《中華人民共和國仲裁法》的相關(guān)規(guī)定，仲裁采取一裁終局制，正常情況下半年到一年即可完成整個仲裁程序，如果采取簡易程序半年之內(nèi)即可完成。
此外，由于建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源權(quán)益索賠相對復(fù)雜，涉及的專業(yè)技術(shù)問題較多，礦業(yè)權(quán)人在索賠的過程中，應(yīng)該注意充分發(fā)揮地學(xué)專家、礦業(yè)權(quán)評估師、律師的重要作用，以協(xié)助礦業(yè)權(quán)人通過合法途徑獲得充分且合理賠償。
（作者單位：北京市雨仁律師事務(wù)所）